Thẻ
Đối phó với ngập lụt trong đô thị – Một tiếp cận “mềm”
Nguyễn Đỗ Dũng
1. Giới thiệu
Trong những năm vừa qua, một xu hướng mới trong quản trị lũ lụt đô thị đã ngày càng rõ rệt trên thế giới. Nếu như cách tiếp cận truyền thống tập trung vào giải pháp xây dựng các công trình kỹ thuật, “thêm không gian cho nước” đã trở thành nguyên tắc ứng xử mới để đối phó với lũ lụt. Cùng lúc, các chuyên gia từ khắp thế giới cũng nhận ra rằng quản trị lũ lụt trong đô thị đòi hỏi một cách tiếp cận tổng thể và đa ngành để trở nên hiệu quả hơn. Với sự thay đổi nhận thức này, quản trị tài nguyên nước trở thành một phần trong lĩnh vực quy hoạch và thiết kế đô thị. Trước những thay đổi trong nhận thức con người và sự đe dọa rằng lũ lụt trong đô thị sẽ trở nên trầm trọng hơn với biến đổi khí hậu toàn cầu, các nhà lập chính sách, các nhà quy hoạch đô thị và các kỹ sư thoát nước vẫn chưa thể cùng làm việc chung và trao đổi thông tin chuyên môn. Trog khi các kỹ sư vẫn mải mê với những mô hình toán học của bài toán thoát nước, thì các nhà qui hoạch cũng bận rộn với việc tô màu sử dụng đất một cách vô thức. Thêm nữa, mặc dù các nhà quản lí đã ít nhiều quen với việc đưa ra các chính sách tổng hợp, họ vẫn luôn bị cuốn vào việc chống lũ lụt mang tính phản xạ.
Những phân tích chi phí – lợi ích (cost-benefit analysis) trong việc tạo dựng không gian sống trước thách thức từ thiên nhiên thường mang tính định lượng và do đó dẫn tới nhận định cho rằng đê điều, cũng như những giải pháp công trình kỹ thuật khác, là những giải pháp ưu việt hơn.
Những gì đã xảy ra trong tháng 11 năm 2008 tại hai thành phố Hà Nội và Sài Gòn đã thể hiện vấn nạn này. Tuy nhiên, mục đích của tham luận này không là để phê phán và vạch ra những sai lầm dẫn trong việc đối phó với lũ lụt tại hai thành phố trên, mà là để giới thiệu và phân tích một số cách tiếp cận “mềm” giúp giảm thiểu việc ngập lụt và tác hại của nó đối với đô thị. Khái niệm tiếp cận “mềm” được sử dụng ở đây để chỉ phương pháp phòng chống và giảm thiểu nguy cơ lũ lụt đô thị không sử dụng công trình kỹ thuật “cứng” (structural measurement) do con người xây dựng như đập nước, đê hay tôn nền. Tiếp cận “mềm” như vậy bao gồm một tập hợp rộng các phương pháp. Trong khuôn khổ tham luận này, tác giả xin được trình bày sơ lược một số phương pháp cơ bản sau:
- Công cụ quy hoạch sử dụng đất: phát triển ở nơi ít rủi ro cục bộ và không gia tăng rủi ro toàn đô thị.
- Công cụ thị trường: thông tin nguy cơ lũ lụt và sử dụng thuế tài sản để thị trường bất động sản có thể tự điều chỉnh phù hợp với nguy cơ ngập lụt.
- Công cụ thiết kế đô thị: gia tăng không gian mặt nước, mặt đất tự nhiên và cây xanh để hạn chế lũ lụt và làm tạo cảnh quan đô thị
Lũ lụt đang ngày càng mở rộng diện tích và dân số chịu ảnh hưởng của nó. Cùng với những diễn biến thất thường của thời tiết, việc đô thi hóa hanh với qui mô lớn trong khi năng lực qui hoạch, thiết kế và quản lí đô thị yếu kém đã dẫn tới số lượng điểm ngập lụt tăng và thời gian ngập lụt kéo dài.
Đô thị hóa là một quá trình mà có rất nhiều tác động khác nhau đối với điều kiện thủy văn của vùng đất diễn ra đô thị hóa. Ví dụ, sự phát triển của các thành phố trong các vùng châu thổ làm cho nguồn nước ngầm cạn kiệt. Như là hệ quả trực tiếp, đất sẽ bị lún và dễ bị ngập lụt hơn. Đô thị hóa cũng đồng nghĩa với việc rất nhiều diện tích bề mặt được bê-tông hóa. Hệ quả là nước mưa thẩm thấu xuống đất ít đi, không thể bổ sung cho nguôn nước ngầm đang cạn kiệt và chảy tràn trên bề mặt nhiều hơn, gây ra lũ lụt.
2. Hiện trạng ngập lụt đô thị
Theo những thông tin được cung cấp từ cuộc hội thảo: Thực trạng ngập nước tại thành phố Hồ Chí Minh: Nguyên nhân và giải pháp, do Viện Nghiên Cứu Kinh Tế Thành Phố Hồ Chí Minh (Viện KT TP) (2006) cho thấy tình trạng ngập lụt tại thành phố:
– Tính đến tháng 1/2006, số điểm ngập đã lên đến 105 điểm. 75% các vị trí ngập có cao độ trên +2,5m.
– Diện tích ngập của Thành phố vào khoảng 34,61 km2 diện tích xây dựng và 230,3 km2 diện tích nông nghiệp; và số dân bị ảnh hưởng bởi ngập nước chiếm 27,7% dân số hiện hữu (khoảng 1,8 triệu người).
– Địa hình Thành phố Hồ Chí Minh phần lớn có cao độ thấp, trên 70% diện tích đất tự nhiên nằm trong vùng ngập triều, bán ngập triều. Tình hình ngập sẽ diễn ra trên diện rộng trong trường hợp mưa (giữa tháng 6 đến nửa đầu tháng 10) trùng với đỉnh triều hàng ngày diễn ra vào buổi chiều và vào thời kỳ triều cường trong tháng.
Đối phó với ngập lụt, thành phố Hồ Chí Minh vẫn chủ yếu phụ thuộc vào hệ thống bờ bao. Hệ quả là khi bờ bao bị vỡ sẽ gây ra ngập úng trên diện rộng và ảnh hưởng đến cuộc sống của người dân. Đợt triều cường giữa tháng 11 năm 2008 vừa qua, đỉnh triều đạt 1,54 m (lúc 17 giờ, ngày 13-11-2008) đã làm vỡ 10 đoạn bờ bao, dài 64 m (Ban PCLB TP, 2008). Tính từ ngày 12-11 đến sáng ngày 20-11-2008 của đợt triều cường, trên địa bàn thành phố đã có 30 đoạn bờ bao bị bể, với tổng chiều dài 150 m và tràn bờ một số đoạn có cao trình thấp (do lún tự nhiên), ảnh hưởng trực tiếp đến 13 phường – xã của 7 quận – huyện (Ban PCLB TP, 2008).
Tài liệu của Viện KT TP (2006) cũng cho thấy rằng không chỉ những nguyên nhân khách quan mà cả nhiều nguyên nhân chủ quan đang gây úng ngập cho thành phố:
– Mặt đất đô thị liên tục được bê tông hoá, diện tích đất nông nghiệp được chuyển đổi mục đích sử dụng thành đất phi nông nghiệp, nên nước không thấm được xuống tầng đất sâu và tầng nước ngầm làm giảm khả năng điều tiết nước, gây áp lực lên hệ thống sông rạch.
– Dưới sức ép của quá trình đô thị hoá, nhiều kênh rạch đã bị lấp đi để có đất xây dựng các khu dân cư mà không tính đến việc tạo ra sông rạch, hồ chứa nước mới khi xây dựng các khu đô thị mới.
– Việc xây dựng nhiều đê bao khép kín chống ngập nước nông nghiệp cũng đã dồn nước về đô thị.
– Công tác quản lý yếu kém và phân công trách nhiệm chưa rõ ràng trong việc quản lí xây dựng và giữ gìn diện tích mặt nước cũng hưởng mạnh đến việc ngập lụt ở đô thị.
– Một bộ phận dân cư không ý thức tự giác trong việc bảo vệ môi trường, bảo vệ hệ thống thoát nước, thường lấn chiếm kênh rạch hay thải những chất thải rắn xuống hệ thống thoát nước khiến hệ thống bị tắc nghẽn.
Biến đổi khí hậu đang diễn ra nghiêm trọng khắp toàn cầu và Việt Nam là một trong những quốc gia chịu ảnh hưởng nặng nề nhất theo một nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới. Dự báo rằng trong viễn cảnh lạc quan nhất, khi mà mực nước biển chỉ dâng cao 1m vào cuối thể kỷ thì 5% diện tích đất nước sẽ bị ngập, chủ yếu tập trung tại hai vựa lúa của đất nước là đồng bằng sông Hồng và sông Cửu Long. Khi ấy, Việt Nam sẽ mất 10% GDP và không dưới 10 triệu người sẽ mất nhà cửa, Những năm sau đó, an ninh lương thực sẽ bị đe dọa cùng với sự tan vỡ của hệ thống cơ sở hạ tầng vốn tập trung ở vùng đồng bằng. Nhiều thành phố ven biển và những đô thị quan trọng hàng đầu đất nước như thành phố Hồ Chí Minh và Hà Nội đều nằm trong khu vực có rủi ro cao và có nguy cơ bị tàn phá nặng nề.
3. Công cụ quy hoạch đô thị
Trước một viễn cảnh nhiều thách thức như vậy mà dường như chúng ta vẫn quá thờ ơ. Quy chuẩn về quy hoạch đô thị vẫn chưa đề cập đến các vấn đề thay đổi khí hậu. Các bản qui hoạch chung xây dựng đô thị vẫn chưa xem xét yếu tố ngập lụt.
Mới đây, khi nghiên cứu thành phố Hồ Chí Minh, một công ty tư vấn nước ngoài nhận thấy rằng mặc dù có tới 70% diện tích của đô thị có nguy cơ bị ngập do thủy triều, bản quy hoạch đã được phê duyệt năm 1998 không hề đề cập và cân nhắc yếu tố sống còn này. Bản quy hoạch đó đề xuất phát triển đô thị qui mô lớn tại những vùng trũng ở phía Đông và Nam như Thủ Thiêm, Nam Sài Gòn hay Hiệp Phước và giành đất ở vùng cao ráo phía Tây làm…công viên và đất nông nghiệp.
Chúng ta vẫn thường ca ngợi những dự án như Phú Mỹ Hưng làm biến đổi những đầm lầy hoang sơ thành những khu đô thị hiện đại. Tuy nhiên, chưa ai đặt câu hỏi liệu những dự án như vậy có làm gia tăng khả năng lụt cho toàn thành phố bởi đầm lầy, đất ruộng vốn có khả năng trữ một lượng nước tương đối lớn. Ví dụ điển hình là việc san lấp mặt bằng để làm khu đô thị Phú Mỹ Hưng đã làm giảm khả năng tích trữ nước của Sài Gòn không dưới 10.000 m3
Bản thân người viết không cho rằng việc phát triển đô thị ở những khu vực đó là sai lầm. Vấn đề là ở chỗ chính quyền phải có những qui định và chiến lược để đảm bảo rằng năng lực thoát nước của thành phố, vốn đã thường xuyên ngập lụt, không giảm đi cùng với quá trình phát triển đô thị.
Tại thành phố cao nguyên phương bắc: Calgary (Canada), mặc dù xảy ra cũng hiếm như chuyện tuyết rơi ở Việt Nam, lũ lụt vẫn được quan tâm một cách đăc biệt. Trong hồ sơ cấp phép quy hoạch, mọi dự án xây dựng và phát triển đô thị đều phải thể hiện vị trí của dự án trên bản đồ vùng có nguy cơ ngập lụt (chủ yếu dọc theo các dòng sông). Các công trình, khu đất nằm trong vùng có nguy cơ ngập lụt đều bị hạn chế phát triển và được bắt buộc có những biện pháp phòng lụt khi cải tạo công trình. Trong những trường hợp đặc biệt khi mà dự án có giá trị kinh tế và cảnh quan đối với địa phương, dự án vẫn có thể được chấp thuận với những điều kiện như không làm giảm diện tích mặt nước và giảm thiểu tác động đến dòng chảy. Trong một dự án mà bản thân tôi có can dự, chủ đầu tư xây dựng một khu biệt thự sang trọng bên bờ sông. Do dự án có một phần đất rơi vào khu vực có nguy cơ ngập lụt (theo tần suất 100 năm/lần), chủ đầu tư đã phải cho đào một hồ nước trong khu biệt thực vừa để làm cảnh quan, vừa để đảm bảo yêu cầu chứa nước khi lũ lụt xảy ra.
Công cụ quy hoạch đô thị do đó giúp định hướng phát triển đô thị vào những vùng đất có ít rủi ro lũ lụt hơn, đồng thời qui định các biện pháp phòng chống lũ lụt cần thiết cho các công trình nằm trong khu vực có nguy cơ cao.
4. Công cụ thiết kế đô thị và hạ tầng kỹ thuật
Nếu những dự án vùng ven đô đang được xây dựng trong những khu vực có rủi ro lũ lụt cao thì trên bình diện toàn đô thị, diện tích nhiều hồ nước trong đô thị đang bị thu hẹp đồng thời với việc gia tăng bề mặt bề mặt tông hóa. Trung bình, lượng mưa đổ xuống đất cây xanh tự nhiên sẽ thẩm thấu vào đất hoặc bốc hơi và chỉ để lại 20% lượng nước chảy trên bề mặt, tỉ lệ này đối với đô thị là 50%. Do đó, nhiều quốc gia quy định công trình xây dựng, từ nhà dân đến vỉa hè, phải dành một phần đất để tự nhiên, cây xanh hoặc dùng vật liệu có lỗ rỗng nhằm tăng khả năng thẩm thấu tại chỗ. Nếu công trình xây mới có quy mô lớn làm giảm khả năng thoát nước bề mặt của khu vực thì công trình đó cũng phải chia sẻ gánh nặng hạ tầng với thành phố bằng việc xây dựng hồ hoặc bể chứa ngầm ngay trong diện tích xây dựng.
Hai nguyên tắc quan trọng trong vấn đề quản lí lụt và thoát nước bề mặt. Nguyên tắc thứ nhất là sự thay đổi hình thái tiêu thoát nước bề mặt theo sự thay đổi về sử dụng đất. Nguyên tắc thứ hai là bởi lượng mưa thay đổi thường xuyên, xắc suất xảy ra của một lượng mưa nhất định quyết định hình thức đối phó với nó.
Khi mưa rơi xuống măt đất, chúng tiêu thoát đi theo 3 cách: bốc hơi, thẩm thấu xuống lòng đất và chảy trên bề mặt. Tỉ lệ nước mưa tiêu thoát theo mỗi cách tùy thuộc vào nhiều yếu tố: lượng mưa, khí hậu, tính chất của đất, độ dốc địa hình, tỉ lệ diện tích bề mặt bị bê tông hóa và mật độ xảy ra của các cơn mưa. Khi diện tích bê tông hóa tăng lên, thì khả năng thẩm thấu của nước mưa vào đất giảm đi. Việc giảm lượng nước thẩm thấu vào hệ thống nước ngầm không chỉ dẫn đến việc khan hiếm nước vào mùa khô mà còn làm cho nền đất bị lún và khiến nguy cơ ngập lụt càng cao hơn.
Trung bình, khả năng thẩm thấu vào đất của nước mưa, lũ đối với đất đô thị chỉ bằng 1/5 so với đất cây xanh tự nhiên (American Planning Association, 2007). Do đó, nhiều quốc gia quy định công trình xây dựng, từ nhà dân đến vỉa hè, phải dành một phần đất để tự nhiên, cây xanh hoặc dùng vật liệu có lỗ rỗng nhằm tăng khả năng thẩm thấu tại chỗ. Nếu công trình xây mới có quy mô lớn hoặc các dự án khu đô thị làm giảm khả năng thoát nước bề mặt của khu vực thì công trình, dự án đó phải chia sẻ gánh nặng hạ tầng với thành phố bằng việc xây dựng hồ điều hòa hoặc bể chứa ngầm ngay trong diện tích xây dựng.
Một đặc điểm khác lạ tại Việt Nam so với nhiều quốc gia khác là chúng ta thường xây những bo hay đường viền xung quanh các ô đất trồng cây dọc theo các con đường. Việc xây dựng những đường viền bằng xi măng hoặc gạch này có 3 nhược điểm:
– Chí phí xây dựng cao hơn so với không xây
– Cản trở giao thông đi bộ và dễ gây vấp ngã cho người đi bộ, nhất là ở những đường có vỉa hè hẹp.
– Độ cao của những đường viền này so với mặt đường và mặt vỉa hè làm nước mưa không thể chảy trực tiếp vào các ô trồng cây và thấm xuống long đất.
Việc gia tăng diện tích mặt nước, mặt đất tự nhiên và cây xanh trong đô thị không chỉ giúp làm giảm thiểu nguy cơ lũ lụt mà còn làm tăng giá trị cảnh quan và gia tăng chất lượng cuộc sống choc ư dân đô thị. Từ hơn 30 năm nay, nhiều thành phố trên thế giới còn áp dụng việc sử dụng các công viên đô thị như là giải pháp hạ tầng đa chức năng giúp hạn chế lũ lụt. Công ty tư vấn Nikken Sekkei cũng tư vấn phương pháp này cho thành phố Hồ Chí Minh đối với việc phát triển khu vực trũng thấp ở phía Nam thành phố. Nhưng ứng dụng phương pháp này tại Việt Nam gặp phải không ít khó khăn.
5. Công cụ thị trường
Mới đây, trong nghiên cứu cho thành phố Hồ Chí Minh, công ty tư vấn Nikkei Seikkei (Nhật Bản) đã đề xuất các khu đô thị tại nơi có nền đất cao phải có hồ điều hòa với dung tích từ 180-200 m3 cho mỗi hecta xây dựng. Đối với khu vực có nền đất thấp như Nhà Bè, Nikkei Seikkei đề xuất mô hình phát triển theo cụm và sử dụng công viên có diện tích đáng kể làm vùng đệm chống ngập. Ý tưởng quy hoạch tuyệt vời này không mới trên thế giới nhưng áp dụng vào Việt Nam lại gặp rất nhiều khó khăn như chi phí đất đai, cơ sở hạ tầng và thói quen cư trú của người dân.
Để biến những ý tưởng của Nikkei Seikkei thành hiện thực, chúng ta có thể học bài học thành công của thành phố Curitiba (Brazil). Thành phố công khai thông tin, bản đồ về vùng có khả năng bị ngập lụt làm cho giá đất tại những nơi đó giảm xuống. Khi đó, chính quyền dễ dàng mua lại đất đai để biến chúng thành công trình công cộng và công viên. Vào mùa khô, công viên là nơi nghỉ ngơi, vui chơi của người dân thành phố. Vào mùa mưa lũ, những công viên này, với nền đất tự nhiên và thấp sẽ là nơi chứa và thẩm thấu một lượng nước đáng kể. Sau khi những công viên như vậy hoàn thành, các công trình và đất đai trong khu vực sẽ không còn nguy cơ ngập lụt và có cảnh quan đẹp nên sẽ tăng giá trị. Thông qua thuế đánh vào giá trị bất động sản (assessment tax), chính quyền thu lại được vốn đầu tư ban đầu cho công viên và giải quyết được vấn nạn lụt đô thị.
Bên cạnh đó, thông tin địa lý về lũ lụt là rất quan trọng. Tại các thành phố nước ta, các bản đồ xác định ranh giới vùng có nguy cơ ngập lụt chưa có hoặc có mà chưa được công bố rộng rãi. Tại nhiều nước trên thế giới, bản đồ vùng có nguy cơ ngập lụt (theo lụt tần suất 100 năm) là một trong hai bản đồ quan trọng nhất được công bố chi tiết nhất theo qui định của luật pháp (cùng với bản đồ sử dụng đất). Khu vực nằm trong vùng có khả năng xảy ra lụt chỉ được cải tạo, chỉnh trang mà không được thực hiện phát triển đô thị mới. Trong trường hợp đặc biệt, dự án nằm trong vùng rủi ro có thể tiến hành nếu có những biện pháp phòng tránh đặc biệt.
Bằng cách thông tin cho thị trường bất động sản thông tin chính xác về những khu vực có rủi ro lũ lụt, thành phố đảm bảo rằng nhà đầu tư nhận thức được rủi ro khi chọn lựa vị trí đầu tư. Thành phố cũng đảm bảo rằng người dân khi bỏ tiền ra mua bất động sản có xem xét rủi ro này trong giá trị của đất đai, công trình. Bằng cách này mà khi thảm họa xảy ra, thiệt hại sẽ ít hơn là khi thông tin lũ lụt không được cung cấp đầy đủ và rõ ràng.
6. Kết luận
Sau trận lụt kinh hoàng tại Hà Nội và nước triều dâng cao lịch sử tại thành phố Hồ Chí Minh, giải bài toán thoát nước đô thị lại trở nên cấp bách hơn bao giờ hết. Và để thể hiện quyết tâm, chính quyền hai thành phố, với sự hỗ trợ của Trung ương, bỏ ra những khoản tiển khổng lồ để xây thêm trạm bơm, đắp thêm đê và tất nhiên, cả đào thêm đường và lắp thêm ống (cách tiếp cận “cứng”). Nhưng nếu bài toán ở đây xét cho cùng chỉ là thoát nước bề mặt thì lời giải trước hết phải bắt đầu bằng tiêu nước bề mặt thông qua thẩm thấu tự nhiên vào đất và chảy vào hồ điều hòa. Tiếp cận “mềm” trong việc giải quyết vấn nạn lụt trong đô thị là việc sử dụng các phương tiện phi-công-trình (non-structural measurment) như chính sách đất đai, quy hoạch sử dụng đất, quy định thiết kế bề mặt cứng (mặt vỉa hè, mặt đường, v.v…), hoặc sử dụng các hạ tầng xanh (green infrastructure) như công viên, hồ điều hòa để làm tăng khả năng tiêu thoát tự nhiên trong đô thị.
Tiếp cận “mềm” không chỉ thường có chi phí thấp hơn tiếp cận “cứng” mà còn bền vững hơn do ít tác động tới thiên nhiên và không làm thay đổi dòng chảy đột ngột. Ngoài ra, tiếp cận “mềm” còn giúp ra tăng chất lượng cuộc sống, cảnh quan và giá trị đất đai trong đô thị.
Tài Liệu Tham Khảo
American Planning Association (2007). Planning and Urban Design Standards. Hoboken, NJ: John Wiley & Sons
Andjelkovic, I. (2001). Guidelines on Non-structural measures on urban flood management. Paris, France: UNESCO’s International Hydrological Program
Ban Phòng chống Lụt bão Thành phố Hồ Chí Minh (Ban PCLB TP) (2007). Bản đồ Phân vùng lũ lụt. Lấy dữ liệu vào 20 giời ngày 15 tháng 11 năm 2008 tại http://www.phongchonglutbaotphcm.gov.vn/?id=27&cid=312
Ban Phòng chống Lụt bão Thành phố Hồ Chí Minh (Ban PCLB TP) (2008). Tình hình ngập lụt. Lấy dữ liệu vào 20 giời ngày 15 tháng 11 năm 2008 tại http://www.phongchonglutbaotphcm.gov.vn/?id=2&cid=1380
Szollosi-Nagy, A. và Zevenbergen, C. (2005). Urban Flood Management. London, UK: Taylor & Francis Group
Viện Nghiên Cứu Kinh Tế Thành Phố Hồ Chí Minh (Viện KT TP) (2006). Tổng thuật hội thảo: Thực trạng ngập nước tại thành phố Hồ Chí Minh: Nguyên nhân và giải pháp. Lấy dữ liệu vào 7 giờ ngày 20 tháng 11 năm 2008 tại http://www.vienkinhte.hochiminhcity.gov.vn/xemtin.asp?idcha=3818&cap=4&id=3822
World Bank (2007). The impact of sea level rise on developing countries: a comparative analysis. Washington, DC: World Bank
đô thị 
Ý kiến độc giả