Thẻ

Đô thị hóa vùng ven và (tái) phân định ranh giới đô thị ở Đông Nam Á

Posted by on Tháng Năm 1, 2009 in Quy hoạch không gian | 2 bình luận

MICHAEL LEAF

UBC Institute of Asian Research, Vancouver, Canada

(Xem thêm bài phỏng vấn giáo sư Leaf của Nguyễn Đỗ Dũng ở đây)

Nội dung

 

1.  Giấc mơ vùng ven

2. Vùng ven, ranh giới đô thị ở Đông Nam Á

3.  Ranh giới (vùng ven) đô thị trong bối cảnh thành phố Hồ Chí Minh

4. Phát triển nhà ở tại vùng ven thành phố Hồ Chí Minh

5. Phát triển công nghiệp ở vùng ven thành phố Hồ Chí Minh

6. Vùng ven của thành phố Hồ Chí Minh, ranh giới quản lý nhà nước

tài liệu tham khảo

Lời cám ơn

Tôi xin cám ơn Hội đồng Nghiên cứu Khoa học Xã hội và Nhân văn của Canada đã tài trợ cho việc thực hiện nghiên cứu này. Tôi cũng xin cám ơn Văn Thị Ngọc Lan và Nguyễn Quang Vinh đã đón tiếp tôi trong lần tôi sang làm việc tại TP. Hồ Chí Minh, và Bùi Đức Kính đã nhiệt tình phụ giúp tôi trong công việc nghiên cứu.


I.  GIẤC MƠ VÙNG VEN  

 

Từ ngữ rất quan trọng. Ta dùng những từ nào để phân tích một tình huống thì những từ đó có thể ảnh hưởng đến vấn đề phát triển lý thuyết bởi vì chúng sẽ được sử dụng khi truy cứu các công trình nghiên cứu, hoặc nối kết với các hướng phân tích khác, các trường hợp khác, các tình huống khác. Trong bài tham luận này, mà mục đích là để khảo sát khái niệm vùng ven như là một ranh giới, đặc biệt lấy bối cảnh thành phố Hồ Chí Minh, trước hết tôi muốn tìm hiểu từ “vùng ven – periurban” đang được sử dụng theo ý nghĩa nào. Tôi thắc mắc không biết bằng cách nào mà từ này đã được đưa vào sử dụng trong những năm qua, đặc biệt trong các công trình nghiên cứu khoa học trong lãnh vực mà trước đây người ta gọi là “đô thị hóa thế giới thứ ba” hoặc về các quá trình thay đổi đô thị trong thê giới ngày nay tại các nước trước đây gọi là những “quốc gia đang phát triển.” Tôi không tìm thấy định nghĩa nào của từ này trong các từ điển online (ngoại trừ một trường hợp[1]) và trong các cuốn sách từ điển tôi đang có thì lại càng không. Tuy nhiên từ vùng ven – periurban này, chắc hẳn kết hợp giữa hai từ “peripheral” (ngoại biên) và “urban” (đô thị), hiện đang được sử dụng rộng rãi. Rõ ràng đây là một từ mà ý nghĩa tùy vào người sử dụng, chứ không phải do các chuyên viên về tiếng Anh quyết định.

Khi đi tìm các định nghĩa của vùng ven-periurban trên các trang web (tức là trong các bài nghiên cứu khoa học hoặc trong các văn bản về chính sách online và vì vậy ý nghĩa của nó cũng do người sử dụng quyết định), tôi gặp được một vài định nghĩa như: “khu dân cư có mật độ dân số thấp và có đường sá nằm ở ngoại biên của các vùng đô thị, trong đó vẫn còn sót lại một số khu đất nông thôn nhỏ nằm lọt giữa mạng lưới nhà cửa của vùng ngoại ô” (trích từ bảng chú giải thuật ngữ cho văn bản “State of the Environment” 2001 của Bộ Môi trường Úc). Hoặc “(k)hu vực chuyển tiếp, hoặc tương tác, trong đó các hoạt động đô thị và nông thôn xen kẽ nhau, và các đặc điểm cảnh quan có thể sẽ thay đổi rất nhanh do hoạt động của con người” (trích từ Peri-Urban Environmental Change (PUECH) Project, 2005). Hoặc “(v)ùng ven nằm ngoài ranh giới chính thức của nội thị và không thuộc các đơn vị hành chánh của nội thị nhưng lại đang từng bước mang những đặc tính của các vùng đô thị” (trích từ Swaziland Draft Peri-urban Growth Policy, 1997).

Ở đây lộ lên một sự tương phản giữa “vùng ven – peri-urban” và “suburban – ngoại ô,” là từ đã được sử dụng từ rất lâu và không có gì phải bàn cãi. Vậy vùng ven và ngoại ô có gì khác nhau; tại sao ngoại ô lại không là vùng ven? Nếu nhìn vào quá trình sử dụng từ ngoại ô với nghĩa “khu vực, thường là khu dân cư, xung quanh một thành phố lớn; vùng bao quanh đô thị (từ điển American Heritage Dictionary of the English Language, 2000), ta không thấy có gì để kết luận là ngoại ô không có yếu tố nông thôn. “Suburb – ngoại ô” không nhất thiết là những vùng hoàn toàn mang chức năng đô thị. Còn vấn đề nhập nhằng liệu ngoại ô có thuộc đơn vị hành chính đô thị hay không (như các định nghĩa online có nhắc đến) thì lâu nay đã tồn tại trong các bàn luận và phân tích về đô thị hóa vùng ngoại ô. Tuy nhiên, có thể suy ra từ định nghĩa trên đây: đô thị hóa ngoại ô là sự lan tỏa ra bên ngoài của một thành phố, trong khi đô thị hóa vùng ven có lẽ không phải như vậy.

Tuy nhiên, điều tôi quan tâm ở đây là liệu có thể phân tách rạch ròi về mặt lý thuyết, thậm chí là về hướng nghiên cứu, giữa một bên là đô thị hóa vùng ven và một bên là đô thị hóa ngoại ô hay không, và liệu như thế có thể dẫn đến những cách hiểu khác nhau về các quá trình đô thị hóa hay không. Trong nhưng năm qua, trong khảo luận của mình về việc phát triển lý thuyết đô thị, Jennifer Robinson đã cho rằng sẽ rất nguy hiểm và thiếu sót nếu hạn chế nghiên cứu vào những quan điểm riêng rẽ. Trong bài viết “Global and World Cities: A View from Off the Map” (2002) và sau đó là cuốn Ordinary Cities (2006), Robinson lưu ý chúng ta về việc lý thuyết nghiên cứu đô thị trong nhiều thập kỷ đã chia làm hai hướng, một hướng là xây dựng lý thuyết liên quan đến các đô thị trong các nước giàu dựa trên các khái niệm lý tưởng hóa mà bà gọi là “các thành phố toàn cầu và thế giới”, còn hướng kia là xây dựng lý thuyết liên quan đến các thành phố của các quốc gia nghèo “đang phát triển” thông qua lăng kính phát – triển – luận. Điều quan trọng ở đây là hễ chúng ta nhìn các đô thị bằng lăng kính nào thì lăng kính đó sẽ có ảnh hưởng trực tiếp đến cách phân tích của chúng ta. Những thuật ngữ ta dùng để mô tả một cái gì đó sẽ có tác dụng lèo lái cách chúng ta hiểu về điều đó ngay từ đầu, bởi vì mỗi từ ngữ đều gắn liền với những nghĩa cụ thể trong những công trình nghiên cứu khoa học cụ thể để rồi góp phần định hình việc phát triển lý thuyết. Chẳng hạn, từ “world city” khi dùng để nói về London sẽ mang những ngụ hàm khác hẳn so với khi được dùng để nói về Kampala.

  1. Điều chúng ta bàn trên đây có thể áp dụng cho việc phân tách của hai khái niệm vùng ven và ngoại ô. Điều quan trọng có lẽ không phải là ý nghĩa cụ thể của mỗi khái niệm cho bằng ai là người sử dụng khái niệm. Về mặt này, ta có thể thấy rõ là hiện đang có một hướng nghiên cứu và biên khảo lấy Mỹ làm chuẩn, và nhìn việc đô thị hóa ngoại ô đang phổ biến trên toàn cầu từ góc độ văn hóa phương Tây. Bài viết  “Exporting the American Dream” của Leichenko và Solecki (2005) là một thí dụ. Trong khuynh hướng này, điều quan trọng không phải là các đặc thù của từng mô hình ngoại ô, hoặc các điểm khác biệt của từng địa phương về mặt xã hội khi mang “giấc mơ Mỹ quốc” áp dụng vào cuộc sống ngoại ô, mà chính là nhận dạng một quá trình tác động trên quy mô toàn cầu (một loại tân tự do luận) đang len lỏi vào từng bối cảnh xã hội/chính trị/kinh tế khác nhau, dù ở tại những quốc gia đã phát triển hơn hay tại những quốc gia kém phát triển hơn.   Cách nhìn này về đô thị cũng tương tự như cách nhìn “đô thị toàn cầu và thế giới” của Robinson: một khung lý thuyết được hình thành từ một trung tâm rồi từ đó mang ra ngoài áp dụng để giải thích các hiện tượng khác nhau trên toàn cầu.

Khi đi tìm các bài nghiên cứu khoa học về vùng ven ở Mỹ, chúng tôi thấy có một tương phản rất đáng lưu ý. Cho tới nay tôi chỉ mới tìm thấy duy nhất có một bài báo chuyên đề mà nội dung nói nhiều về peri-urban – vùng ven, đó là “Self-help Housing and Informal Homesteading in Peri-urban America” (Gia cư tự túc và Định cư tự phát ở vùng ven Hoa kỳ) (Ward and Peters 2007).  Chỉ nhìn hai chữ “informal” (tự phát) và “self-help” (tự túc) trong tiêu đề là chúng ta linh cảm đây không phải là một khảo luận bình thường về một chủ đề thông thường liên quan đến chính sách nhà ở tại Mỹ. Trái lại, bài báo đụng đến những vấn đề về khái niệm và phương pháp khi khảo sát một hiện tượng mà các tác giả cho rằng không chỉ liên quan đến các bãi đậu nhà lưu động và các colonia (các khu dân cư xập xệ ở biên giới Texas-Mexico – ND) dành cho số di dân nói tiếng Tây Ban Nha mà thôi. Họ cho rằng hiện tượng “những tiểu khu dân cư tự phát” có thể được áp dụng rộng rãi hơn ở những nơi khác trong bối cảnh người lao động ở Mỹ ngày càng nghèo đi và vì thế đang phải đối mặt với những khó khăn về gia cư ở vùng nông thôn và vùng ven.  Như vậy, ta thấy chủ đề này tương ứng với khái niệm “thê giới thứ ba hóa” ở Châu Mỹ. Quả vậy, bài báo viết, “ở Mỹ La tinh và các quốc gia đang phát triển khác cũng có những vấn đề về gia cư tự túc tương tự, mặc dầu cơ chế nhà đất ở những chỗ đó rất khác.” (tr. 206). Bài báo này đưa ra những quan điểm ngược với bài báo của Leichenko và Solecki đã nói ở trên, mặc dầu về mặt cấu trúc, lập luận của hai bài báo không hoàn toàn mâu thuẫn nhau. Rất đáng ngạc nhiên là Ward và Peters đã lấy các thuật ngữ cũng như quan điểm lý thuyết từ các công trình nghiên cứu không hề lấy Mỹ làm chuẩn, với một cái nhìn rất khác về sự đối lập hai khái niệm vùng ven/ngoại ô.

Mặc dầu tôi vẫn không rõ hai từ suburban – ngoại ô, và peri-urban – vùng ven, hiện đang được sử dụng như thế nào (mặc dầu tôi cho rằng “peri-urban” có thể ‘ven’ hơn là “suburban”), nhưng tôi thiết nghĩ khi phát triển lý thuyết rộng hơn về đô thị hóa thì hai từ này có thể được dùng để chỉ hai loại tiến trình khác nhau. Đô thị hóa ngoại ô (suburbanization) có thể được dùng  để nói về một hiện tượng ít nhiều có tính một chiều, tương tự như việc “đô thị lấn ra” do “dư thừa nguồn cung cấp đất có sẵn cơ sở hạ tầng”[2] , còn đô thị hóa vùng ven (peri-urbanization) nên dùng để nói về việc khu vực nông thôn và thành thị nhập lại và pha trộn, để rồi có thể phát sinh ra những hình thức tương tác xã hội, kinh tế, và môi trường hoàn toàn mới, không còn thuần đô thị hoặc thuần nông thôn nữa.[3]

 

II. VÙNG VEN, RANH GIỚI ĐÔ THỊ Ở ĐÔNG NAM Á

Trong phần trước, tôi đã nói đến sự tách biệt về mặt khái niệm giữa một bên là phương pháp xây dựng lý thuyết theo phổ quát luận, tức là dựa trên trải nghiệm của của các “xã hội hậu đô thị hóa” (tôi thấy thuật ngữ này bao quát được các khác biệt hơn là thuật ngữ “các quốc gia đã phát triển”), và một bên lại dựa trên sự phân tích các đặc thù (tức là những khác biệt) của từng địa phương cụ thể. Ở đây, tôi quan tâm đến sự khác biệt về tính cứu cánh của hai quan điểm này: một bên cho rằng các mô hình đô thị hóa toàn cầu sẽ tương trùng theo thời gian, còn bên kia lại chú trọng đến những hoàn cảnh đặc biệt, nếu không nói là độc nhất, của các tiến trình và mô hình đô thị hóa trong khu vực. Các thành phố Đông Nam Á có đang trở nên giống các thành phố của các nước đã phát triển, hay là các đặc điểm địa phương, thí dụ việc hình thành và tồn tại dai dẳng của các vùng “desakota”, đang tạo nên những mô hình đô thị mới không giống với các đô thị của các nước đã phát triển? Nếu trường hợp thứ hai này xảy ra thì các đặc điểm của mô hình đô thị mới đó là gì?

Trong những đóng góp lý thuyết cơ bản đầu tiên về vấn đề này,[4] Mc Gee đã cho rằng chính những yếu tố như mật độ cao của dân số nông thôn ở các vùng lúa nước bao quanh các thành phố lớn, việc lao động nông nghiệp rời bỏ ruộng đồng sau khi cuộc cách mạng xanh đã mang lại những thay đổi về công nghệ và cơ cấu trong nông nghiệp, và việc các công nghệ liên lạc và vận chuyển phát triển rất nhanh trên những vùng rộng lớn, đã dẫn đến những thay đổi trong giao dịch làm cho cuộc sống đa dạng hóa rất nhanh – nói tóm lại, đó là những biến đổi về dân số, công nghệ, kinh tế, và văn hóa giao thoa với nhau, đã làm lung lay cái quan điểm xưa nay vốn phân biệt nông thôn và thành thị một cách đơn giản, và đặt nền móng cho những hình thức đô thị hóa nhanh chóng, trên quy mô vùng.  Các tiến trình này đã tạo nên những mô hình đô thị mới. Trái với quan điểm cho rằng các mô hình sẽ tương trùng theo thời gian như đã nói trên đây, có thể nói các mô hình đô thị mới này vừa tồn tại những quan hệ và đặc tính nông thôn lại vừa đang chuyển mình thành những xã hội đô thị.

Một đặc điểm khác thường được nói đến của các mô hình đô thị hóa vùng ven là càng ngày cảnh quan càng chắp vá,[5]  nhất là do việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất tiện đau làm đó, không đồng đều, với nhiều quy mô khác nhau, từ những phức hợp nhà ở lớn nhỏ kín cổng cao tường, những khu công nghiệp cũng kín cổng cao tường, cho đến những điểm dân cư và cơ sở công nghiệp có quy mô nhỏ hơn, chủ yếu phát triển đơn lẻ, theo từng lô. Từ “chắp vá” để nói về cảnh quan vùng ven này có thể được dùng để liên hệ đến sự chắp vá trong không gian vùng ven dẫn đến những tác hại về môi trường và xã hội. Trong những cảnh quan chắp vá có sự phát triển nhảy cóc lỗ chỗ, đủ quy mô lớn nhỏ, gây ra sự quan ngại về mặt quản lý, làm cho ta nghĩ rằng cần có sự “quy hoạch” tốt hơn (nghĩa là phải phân tích và dự báo được những thay đổi, đồng thời phải cung cấp những hạ tầng cơ sở và thiết chế phù hợp trước khi xây dựng, đặc biệt là dưới sự hướng dẫn hoặc kiểm soát của nhà nước). Tuy nhiên, trên thực tế, thậm chí ở nhiều khu vùng ven có “quy hoạch” hẳn hoi ở Đông Nam Á, chẳng hạn các phức hợp nhà ở và công nghiệp có tường cao rào chắn đàng hoàng, thường cũng chẳng phải là quy hoạch, vì một số mọc lên không đúng với các quy định về quản lý sử dụng đất của chính phủ.[6]

Có thể sự chắp vá trong cảnh quan đô thị cũng nói lên sự chắp vá của cảnh quan thiết chế. Đối với những dự án có quy mô lớn trên các khu vực vùng ven, có thể dùng lý thuyết về thể chế đô thị để giải thích hiện tượng chắp vá về thiết chế này. Lý thuyết này cho rằng để công việc được tiến hành, để biến đổi môi trường, có thể liên kết quyền lợi của nhà nước và quyền lợi của vốn lại với nhau, vì một mình nhà nước hoặc một mình vốn cũng chưa hội đủ quyền lực. Ngoài ra cũng có thể dùng khái niệm tự phát, không chính thức, để giải thích hiện tượng chắp vá về thiết chế.

Có khuynh hướng coi việc phát triển tự phát, không chính thức, là do cơ chế nhà nước yếu, nên cần phải củng cố thiết chế, hoặc “nâng cao năng lực” để “chính quy hóa cái không chính quy” hoặc phải kiểm soát chặt chẽ các thay đổi chắp vá về mặt xã hội – không gian, không để cho chúng đi quá trớn. Nếu vậy thì về cơ bản đây cũng là quy hoạch, nghĩa là làm sao cho các quan hệ thuộc thiết chế (chính quy lẫn không chính quy) tương tác với nhau (hoặc theo quy định phải tương tác với nhau) nhằm định hình diện mạo của vùng ven. Để đào sâu vấn đề này, tôi chuyển qua khái niệm ranh giới, xuất phát từ nhận định rằng tại các vùng ven ở Đông Nam Á đang xuất hiện một loại, hoặc đúng ra là nhiều loại, ranh giới ranh giới đô thị mới, hoặc đúng ra là nhiều loại, nếu ta xét đến một loạt những tương tác đang định hình diện mạo của vùng ven.

Thông thường, ranh giới được xem là một loại giao diện, và có lẽ là một “không gian trống” đang chờ được sử dụng hoặc lấp đầy. Ranh giới cũng là một nơi gặp gỡ, tương tác, và cạnh tranh giữa các nhóm khác biệt nhau để rồi có thể tạo nên những hình thái mới có sự pha trộn về mặt xã hội, một nơi pha tạp.[7]  Nhưng ranh giới cũng là một quá trình trao đổi có thể đưa đến cái mới và sự thay đổi. Hiểu theo nghĩa này thì ranh giới vừa là một nơi của hy vọng, có lẽ là của cái tất yếu, và là nguồn gốc gây ra phân vân, lo lắng – về nhiều phương diện, ranh giới là một ẩn dụ của phát triển. Trong các bài viết về ranh giới trong các bối cảnh khác nhau, ta còn bắt gặp khái niệm vô luật pháp nữa, ở đó luật rừng là phương tiện chính để thể hiện quyền lực, và nhìn ở góc độ này ta có thể hiểu rằng sự yếu kém về thiết chế và quản lý là một đặc điểm cơ bản của ranh giới. Những khoảng trống về thiết chế cứ xuất hiện mà không biết làm sao lấp cho đầy. Trong tình trạng vô luật pháp của ranh giới ta còn thấy được vị trí của nó như là một chiến lược địa chính trị, thể hiện quyền lợi của nhà nước và có lẽ cũng tuân theo những mối quan hệ thị trường. Như vậy, những quá trình hình thành ranh giới cũng chính là những hình thức phân định địa giới, nghĩa là thể hiện chiến lược về phân vùng của nhà nước.[8]  Sự tương tác nông thôn/thành thị tại ranh giới có thể coi là một hình thức tái phân định địa giới tương ứng với việc định hình lại các quan hệ nhà nước-xã hội thông qua việc chuyển các vùng nông thôn trước đây thành vùng đô thị.

Ở đây tôi xin đưa ra ý kiến có thể coi các vùng ven ở Đông Nam Á là ranh giới trên ít nhất ba phương diện. Thứ nhất, các vùng ven dĩ nhiên là ranh giới đô thị hóa hiểu theo nghĩa rộng nhất, do cái mà chúng ta thường gọi là các chức năng đô thị đang không ngừng mở rộng ra bên ngoài. Để hiểu được hết các hệ quả của tư cách ranh giới đô thị của vùng ven, ta cần phải phân tích đặc tính đô thị trong từng thành tố một. Thí dụ, ở các nơi mà dân đô thị bung ra ngoài đang ngày càng sống xen lẫn với dân địa phương của những ngôi làng ngày xưa cùng với số dân nhập cư đã rời bỏ ruộng đồng từ nơi xa đến, ta nhận thấy dân số đang tăng rất nhanh.[9]  Ta cũng thấy sự gia tăng rất nhanh của các hoạt động phi nông nghiệp và tương quan giữa chúng về mặt chức năng, tức là những yếu tố then chốt của đặc tính đô thị trong lãnh vực kinh tế. Và ta cũng có thể cho rằng các vùng ven đang trải qua những biến đổi xã hội – văn hóa,[10] mặc dầu người ngoài khó thấy.

Vùng ven cũng là ranh giới của toàn cầu hóa. Điều này thường được nhắc đi nhắc lại trong các công trình nghiên cứu nhằm phân tích ảnh hưởng của các dòng lưu chuyển toàn cầu chảy vào vùng ven, đặc biệt là các dòng đầu tư trực tiếp nước ngoài.[11] Dưới các thể chế chính sách nhà nước thiên về phát triển quốc gia thông qua sản xuất theo định hướng xuất khẩu, những vùng ngày xưa là vùng ven nông nghiệp của các thành phố lớn nay đã được biến thành vùng ven công nghiệp. Và khi các thành phố đó đóng vai trò các điểm nút trong mạng lưới nối kết của dòng xuất khẩu toàn cầu thì các vùng ven công nghiệp nói trên cũng trở thành hoặc sẽ trở thành vùng ven công nghiệp của kinh tế toàn cầu. Tuy nhiên, toàn cầu hóa không chỉ thể hiện qua các dòng lưu chuyển vật chất như vốn và hàng hoá. Toàn cầu hóa còn thấm nhiễm vùng ven thông qua các dòng lưu chuyển của biểu tượng và ý niệm, từ những hình ảnh về cái mới, cái hiện đại được quảng bá trên các phương tiện truyền thông đại chúng làm cho những di dân về đô thị càng hoài bão nhiều hơn, cho đến những phong cách nhà cửa mà các công ty phát triển bất động sản từ thành phố mang ra tiếp thị ở các vùng ven hậu nông thôn (hay hậu truyền thống?) này. Về một mặt nào đó, có thể nói việc nhanh chóng mở rộng ra bên ngoài của nền kinh tế không gian đô thị, thường được lên án hoặc bôi bác là đầu cơ đất (mặc dầu đây chỉ là một phần của toàn bộ quá trình mở rộng), cũng là một biểu hiện của tư cách ranh giới toàn cầu hóa của vùng ven, vì ở đây ta thấy sự đi lên của lô-gic thị trường khi nó trở thành cơ chế chỉ đạo cho việc phân bổ, sự tân tự do hóa, của các vùng đô thị mới nổi lên. Khi các vùng đô thị đó được kết nối trực tiếp nối vào mạng lưới thị trường bất động sản toàn cầu, trong lãnh vực địa ốc, vị trí xây dựng khu công nghiệp, hoặc thậm chí các điểm xây dựng các khu vui chơi mới, thì các vùng ven sẽ trở thành các điểm nút của hệ thống nối kết toàn cầu.

Phương diện thứ ba, và có lẽ là phương diện quan trọng nhất của tư cách ranh giới của vùng ven, đó là ranh giới quản lý. Đây là kết quả của việc tái phân định địa giới đang diễn ra do nhà nước, đặc biệt là chính quyền địa phương, tuy đây không phải là cấp duy nhất, thực hiện. Ở cấp độ các thiết chế chính thức, xu hướng này có lúc được thể hiện qua việc thành lập và củng cố các khung cơ chế cho việc hợp tác hoạch định cấp vùng, thí dụ Jobatabek (bây giờ là Jabodetabek) ở Jakarta, hoặc Calabarzon ở Manila, hoặc Vùng Đô thị Bangkok. Xu hướng này cũng có thể mang tính hành chánh rõ nét hơn, thể hiện qua việc xác định lại ranh giới đô thị, hoặc là làm từng bước như trường hợp thành lập các quận mới tách ra từ các huyện xung quanh thành phố Hồ Chí Minh trong những năm qua, hoặc bằng cách sát nhập một lần các tỉnh lân cận như trường hợp của chính quyền thành phố Ha Nội tháng 8/2008.[12]  Tuy nhiên, khái niệm vùng ven là ranh giới của quản lý được thể hiện qua việc tái phân định địa giới còn phức tạp hơn, chứ không đơn thuần chỉ là việc vạch lại ranh giới. Tiềm ẩn trong các xu hướng này là những hình thức thể hiện quyền hành, có thể biểu hiện qua sự cạnh tranh giữa các cấp có thẩm quyền quản lý đất đai,[13] cũng như việc tạo cơ sở để ra quyết định về “đô thị hóa trong phạm vi đời thường.”[14]  Vì vậy, việc tái phân định địa giới ở đây không đơn thuần chỉ là vấn đề hành chánh, mà còn liên quan đến những vấn đề như quyền sở hữu và sử dụng nhà đất, dù được cấp thông qua hay không thông qua thủ tục hành chính của nhà nước, và quan trọng hơn, đó là vấn đề liệu nhà nước thể sử dụng đầy đủ quyền hành của mình để vượt qua những áp lực khác đến từ thói quen sử dụng đất lâu đời của địa phương hoặc áp lực từ ngành công nghiệp bất động sản từ trong thành phố ra vùng ven hoạt động. Các vấn đề này xảy ra mỗi nơi mỗi khác, tùy thuộc vào các đặc điểm của kinh tế chính trị địa phương trong quá trình đô thị hóa. Trong phần tiếp theo, tôi sẽ sử dụng bối cảnh của thành phố Hồ Chí Minh để minh họa.

 

II. RANH GIỚI VÙNG VEN ĐÔ THỊ TRONG B ỐI CẢNH TP. HỒ CH Í MINH

 

 Về mọi mặt, thành phố Hồ Chí Minh, thành phố lớn nhất[15] và trung tâm thương mại lớn của Việt Nam, đã trải qua những thay đổi to lớn trong những thập kỷ qua. Nếu nhìn vào dân số, là chỉ số cơ bản nhất của thay đổi đô thị, ta thấy tổng dân số của thành phố đã tăng rất nhanh kể từ những ngày đầu của thời kỳ đổi mới. Theo số liệu chính thức, tổng dân số thành phố (trên danh nghĩa là các quận và huyện gộp lại) đã tăng từ hơn 4.1 triệu năm 1990 lên gần 6.7 năm 2007, tức là tăng 61% chỉ trong vòng 17 năm.[16]  Tuy nhiên các số liệu chính thức lại rất thiếu chính xác. Thí dụ, theo một con số ước lượng năm 1998, tổng dân số thành phố là gần 7.5 triệu trong khi số liệu chính thức là 5.1[17], cho thấy chênh lệch 50% so với số liệu chính thức. Rõ ràng, lý do chính của sự chênh lệch này xuất phát từ cơ chế đăng ký hộ khẩu ở Việt Nam làm cho một lượng lớn trong số hơn hai triệu dân dôi lên đó gồm di dân nông thôn từ ngoại thành lên “ở không đúng chỗ” và bị lọt sổ, ít nhất là so với số liệu được tổng hợp ở cấp thành phố.[18]

Vấn đề tổng hợp số liệu thống kê này quan trọng hơn là nhiều người tưởng, bởi vì chính nó cho thấy ai nắm quyền kiểm soát, hoặc ít nhất là kiểm soát thông tin, và ở cấp chính quyền nào. Rõ ràng là 2.4 dân dôi lên của thành phố (tính đến năm 1998, còn bây giờ thì chắc chắn cao hơn) không biến mất hoặc trốn đi đâu cả. Cứ đến bất kỳ ủy ban phường nào mà hỏi thì cán bộ ở đó đều biết những người dân đó đang ở đâu, và quả vậy, trên cả nước đã áp dụng một hệ thống sổ sách để tổ chức và có lẽ theo dõi việc di dời của dân chúng, theo đó, người dân được chia làm 4 loại tùy vào việc có thường trú ở đúng địa chỉ ghi trên hộ khẩu không, đó là KT1[19] (những người ở đúng địa chỉ hộ khẩu), KT2 (những người không ở đúng địa chỉ trên hộ khẩu, nhưng vẫn ở cùng tỉnh), KT3 (những người từ nơi khác đến nhưng được xem là đã định cư ở nơi mới), hoặc KT4 (những di dân từ nơi khác đến tạm trú). Các loại KT được lưu giữ trong sổ sách của phường và được cập nhật liên tục. Chắc chắn phải có những người ngoại lệ, không thuộc loại nào (KT0?), tuy nhiên chúng ta tin chắc rằng cán bộ địa phương đều nắm rõ trong địa bàn của mình.

Tôi đã cố gắng trình bày ngắn gọn về vấn đề đăng ký và kiểm soát dân phức tạp, rắc rối, và gây nhiều tranh cãi này không phải vì đây đây là trọng tâm của bài viết, mà vì nó giúp ta hiểu được các luồng thông tin, và có lẽ sự giám sát của nhà nước trong bối cảnh việc phân quyền diễn ra rất nhanh, mặc dầu chưa đồng bộ, trong thời kỳ đổi mới. Khi đến các cơ quan địa phương và nói chuyện với người dân về tình hình tăng trưởng và thay đổi của thành phố, hầu như ai cũng nói là thiếu quy hoạch, thiếu kiểm soát. Thoạt nghe, ta có cảm tưởng rằng đây là một thành phố không còn kiểm soát được, không ai là người chịu trách nhiệm, hoặc ít ra là có nhiều ngõ ngách giúp né tránh được người phụ trách.  Tuy nhiên, cách nhìn bề ngoài này dễ làm cho người ta hiểu sai về quyền hành ở thành phố. Thật ra, quyền hành ở thành phố đang còn phân mảng, chồng chéo, và mâu thuẫn – và đây là những điều kiện đằng sau những thay đổi hiện nay ở vùng ven thành phố Hồ Chí Minh.

Trước khi nói về những đặc thù của quá trình đô thị hóa vùng ven ở thành phố Hồ Chí Minh cũng nên nhắc đến một số yếu tố gây nên những đặc thù đó. Bất kỳ khảo luận nào về sự thay đổi kinh tế – xã hội ở Việt Nam cũng nói đến một yếu tố bao quát nhất, đó là đường lối đổi mới, một đường lối rõ ràng là để đối phó với các khó khăn kinh tế dưới nền kinh tế chỉ huy của nước Việt Nam thống nhất vào những năm 1980, là một đường lối mở cửa và hướng đến thiết lập các nguyên tắc thị trường làm nền tảng cho cơ chế phân phối của cải xã hội.  Tuy nhiên vấn đề đặt ra ở đây là sự “đổi mới” của thời kỳ đổi mới chỉ giới hạn vào bản thân đường lối chính sách nhà nước mà thôi hay nên hiểu rộng ra là gồm những thay đổi trong tập tục và hành xử trên toàn xã hội. Nên hiểu đổi mới như là một sáng kiến của nhà nước hoặc chỉ là một biện pháp đối phó của nhà nước trước một hiện tượng xã hội?[20]  Điều quan trọng nhất trong cả hai phương diện này là các kết quả của việc phân quyền, khi Đảng và nhà nước Việt Nam tìm cách tạo sự cân bằng giữa một bên là việc phải trao thêm quyền tự quyết cho cấp dưới để giảm dần hình thức “tập trung dân chủ” và các lề thói của nền kinh tế chỉ huy và một bên là sự cần thiết phải duy trì quyền hành chính đáng của trung ương. Khi phân tích về tình hình kinh tế chính trị của thành phố Hồ Chí Minh trong giai đoạn những năm 1990, Gainsborough đã nêu rõ những thách thức để tạo được sự cân bằng này, đồng thời cho thấy việc mở cửa và phân quyền trong giai đoạn đổi mới đã làm phát sinh những mô hình không chính thức cùng tồn tại song song, thậm chí còn có vai trò quan trọng hơn các mô hình chính thức, trong đó Đảng, nhà nước, và tư nhân cùng hợp tác và ra quyết định. (Gainsborough 2003).

Trong việc đan xen giữa sự phân quyền và phi chính thức hóa này nổi lên vấn đề quyền sở hữu, đặc biệt là vấn đề quyền đó có chính thức hay không, ai được hưởng lợi,[21] và thuộc cấp nào quản lý.  Vấn đề cấp quản lý này là một vấn đề phức tạp, như Kim (2004) đã phân tích cho thấy làm sao mà ở thành phố Hồ Chí Minh một thị trường nhà gia cư rất sôi động lại phát triển được mà không nhờ đến sự bảo đảm của luật pháp về quyền sở hữu. Các kết quả nghiên cứu của cô, có lẽ là bất ngờ, cho thấy thị trường này hoạt động mà không cần đến quyền sở hữu nhà hợp pháp, và cho thấy vai trò quan trọng của chính quyền khu phố và cán bộ phường trong việc đảm bảo sự an toàn cho việc thương lượng mua bán. Đây là một tình huống tương tự như điều mà Gillespie gọi là những cách làm kết hợp “tính đô thị – tính truyền thống” trong nghiên cứu về Hà Nội của ông vào giữa những năm 1990.[22] Vấn đề ở đây chính là ở thành phố Hồ Chí Minh dường như vẫn tồn tại những cơ cấu quyền hành ngoài những cơ cấu đã được nhà nước quy định. Tuy nhiên, ta không nên vội vàng mà phân chia cơ cấu quyền hành làm hai loại chính thức/không chính thức ở thành phố, vì trên thực tế không có sự phân biệt rạch ròi như vậy. Hơn nữa, các cơ cấu không chính thức có hoạt động được cũng là do hoạt động của các cơ cấu chính thức quyết định. Thực tế này, cùng với việc các cơ cấu chính quyền từ cấp trung ương, đến cấp tỉnh, cấp phường đan xen với nhau, đã tác động đến sự phát triển của vùng ven ở thành phố Hồ Chí Minh. Tôi sẽ minh họa điều này khi bàn về việc phát triển nhà ở và phát triển công nghiệp, là hai yếu tố trong đô thị hóa vùng ven ở thành phố Hồ Chí Minh. Hai yếu tố này na ná (chỉ na ná thôi) tương ứng với hai “ranh giới” đầu tiên tôi đã nói ở trên. Cuối cùng, tôi sẽ bàn về việc thay đổi hành chính ở vùng ven, tức là vấn đề ranh giới quản lý nhà nước.

IV. PHÁT TRIỀN NHÀ Ở TẠI TP. HỒ CHÍ MINH

Cùng với việc dân số thành phố Hồ Chí Minh tăng trưởng nhanh, việc xây dựng nhà ở cũng mở rộng ra bên ngoài thành phố với tốc độ chưa từng thấy. Trái ngược hẳn với xu hướng xây dựng các “thành phố dày đặc dân” đang rất thịnh ở phương Tây, thành phố Hồ Chí Minh đang dãn dân ra bên ngoài rất nhanh và dân số ở vùng ven cũng tăng rất nhanh. Một báo cáo tư vấn mới đây đã phân tích rằng thành phố Hồ Chí Minh đang nhanh chóng trở thành một thành phố “donut” (donut: loại bánh rán hình tròn, có lỗ ở giữa. ND):[23] mặc dầu ở khu trung tâm thành phố việc xây dựng đang diễn ra rất sôi nổi, rầm rộ, nhưng chủ yếu chỉ là xây dựng các cơ sở thương mại, còn dân cư nội thành đang tiếp tục dời ra những vùng dân số đang tăng trưởng nhanh ở ngoại thành.

Giống như ở những nơi mà sự phân hóa xã hội đang ngày càng gia tăng, nhà cửa mới xây ở ngoại thành cũng muôn màu muôn vẻ. Dự án phát triển nhà ở đáng chú ý nhất là Nam Sài gòn với khu đô thị Phú Mỹ Hưng.[24] Dự án này, thật ra là liên kết nhiều dự án, nói lên những nỗ lực của thành phố Hồ Chí Minh trong việc toàn cầu hóa, khẳng định vai trò của mình trên trường quốc tế. Trong các công trình nghiên cứu, Nam Sài gòn được mô tả là một phần quan trọng trong quyết tâm của thành phố nhằm “hình thành một đô thị thế giới”, một đô thị “trong mơ” được tư hữu hóa, được xây dựng thông qua một đại dự án quốc tế, [25] nằm trên một vùng đát rộng lớn ở cực nam thành phố.[26]  Cũng cần lưu ý là dự án này đã manh nha từ rất lâu, bắt nguồn từ những điều kiện chính trị địa lý chung lúc ấy, và hình thành được là nhờ những nỗ lực phát triển kinh tế của chính phủ vào những ngày đầu của công cuộc đổi mới.

Nguồn gốc sâu xa của Nam Sài gòn và Phú Mỹ Hưng bắt đầu từ đầu những năm 1990, thông qua một liên minh về quyền lợi giữa hai đảng cầm quyền là Đảng Cộng sản Việt Nam và Quốc Dân Đảng của Công hòa Trung hoa (Đài Loan). Sự hợp tác này có vẻ lạ, nhưng bù lại hai bên đều có lợi. Phía Đài Loan muốn đa dạng hóa kinh tế thông qua một chiến lược quốc tế hóa, còn phía Việt Nam muốn mở cửa kinh tế bằng một cách có thể chấp nhận được về mặt ý thức hệ vào những ngày đầu đổi mới, và Đài Loan là chấp nhận được vì không phải là một nước phương Tây cũng không phải là một quốc gia cộng sản.[27]

Công ty bên phía Đài Loan là Central Trading and Development (CT&D), trước đây là một kênh đầu tư của Quốc Dân Đảng, nhưng năm 1993 đảng này đã sang lại.  Dự án đầu tiên của công ty ở Việt Nam là một dự án lâm nghiệp ở Kiên Giang, sau đó công ty được mời xây dựng khu chế xuất Tân Thuận, là khu công nghiệp và chế xuất đầu tiên ở Việt Nam, nằm ở Quận 7, về phía nam trung tâm thành phố. Để biến Khu chế xuất Tân Thuận thành một khu công nghiệp có khả năng cạnh tranh quốc tế, CT&D bắt tay xây dựng tiếp nhà máy điện quy mô lớn đầu tiên của thành phố là nhà máy điện Hiệp Phước, nhằm đảm bảo nguồn điện liên tục cho KCX Tân Thuận. Nếu xét giai đoạn “tiền sử” này của Nam Sài gòn, ta có thể nói rằng đại dự án đô thị này vừa là một chiến lược tiến đến toàn cầu hóa của thành phố, vừa phù hợp với nỗ lực của chính phủ trong việc phát triển đất nước thông qua vốn quốc tế và chuyển giao công nghệ. Mặc dầu thường được đưa ra làm điển hình cho việc phát triển nhà ở của thành phố, ta nên coi Nam Sài gòn và Phú Mỹ Hưng là trường hợp cá biệt, vì nó được hình thành từ những dự án “mở đường” trước đó, qua đó CT&D trở thành một đối tác gắn bó lâu dài với chính phủ VN trong chiến lược hiện đại hóa.

Không có một “mô hình” nào là duy nhất cho việc phát triển nhà ở tại vùng ven thành phố Hồ Chí Minh.[28]  Thậm chí trong thị trường nhà cao cấp vẫn có sự khác biệt lớn giữa những phức hợp nhà ở khép kín trong những dự án như Phú Mý Hưng và việc phát triển nhà trên từng lô trong những khu sang trọng như Thảo Điền và An Phú về phía đông bắc của thành phố. Sự phát triển nhanh chóng của ngành bất động sản trong thời kỳ đổi mới thật đáng kinh ngạc.[29]  Một phần có thể là do có nhu cầu bức xúc về nhà ở, đồng thời có sự tham gia tích cực của khu vực tư nhân, kể cả cá nhân. Chính quyền thành phố cũng rất quan tâm phát triển ngành bất động sản, coi đó là một nguồn kinh tài cho thành phố, mà có lẽ tiêu biểu nhất là Intresco (Công ty cổ phần đầu tư và Kinh doanh bất động sản). Được thành lập cách đây hơn 20 năm, lúc đầu là một công ty quốc doanh, năm 2001 được cổ phần hóa, tức là cho người ngoài góp vốn, hiện nay vốn nhà nước vẫn còn chiếm 20%.    Lúc đầu chỉ là một phương tiện để chính quyền thành phố tham gia vào các hoạt động phát triển nhà đất, công ty hoạt động cũng chưa mạnh, nhưng sau khi cổ phần hóa, công ty phát triển rất nhanh. Hiện nay công ty này đang là một trong 500 công ty hàng đầu của VN, có thương hiệu mạnh, và dự định tổng doanh thu năm 2008 sẽ là 1,200 tỉ đồng, mặc dầu thị trường nhà đất đang chững lại. Công ty huy động vốn từ 600 cổ đông, trong đó có những quỹ đầu tư lớn của nước ngoài đang hoạt động tại VN như Mekong Capital, Vina Capital, vv.[30]).  Nếu không kể các dự án không thuộc lãnh vực phát triển nhà dân cư tại TPHCM và các nơi khác, hiện tại TPHCM công ty đang thực hiện những dự án nhà ở trên tổng diện tích là 200 ha.

Rõ ràng nhà đất là một ngành kinh doanh quan trọng, không chỉ nó tạo ra nhà ở, mà còn vì đó là một phương tiện kiếm tiền của các nhà đầu tư và các đơn vị nhà nước. Đây là một lãnh vực kinh doanh béo bở cho cả người xây dựng lẫn người mua bán. Có lẽ đó là lý do hình thành nên thị trường nhà cao cấp đầy tính cạnh tranh, một lĩnh vực mà Intresco và Phú Mỹ Hưng đang tham gia. Tuy nhiên, còn có một thị trường nhà ở bình dân rất lớn và rất phân khúc, đó là thị trường rất ăn nên làm ra của những người xây nhà ở ngoại thành dành cho vô số dân nông thôn chuyển về thành thị.

Người nước ngoài thường lấy làm lạ là nếu so với các thành phố lớn khác ở Đông Nam Á, tại sao TPHCM tuy có nhiều di dân đến từ nông thôn lại có rất ít những khu nhà ở bất hợp pháp. Nguyên nhân chính có lẽ là do cơ chế quyền sử dụng đất đã tồn tại từ trước thời kỳ đổi mới, cho phép người dân ngoại thành được tùy nghi sử dụng đất thổ cư của mình.[31]  Khi kinh tế thị trường phát triển, vùng ven được công nghiệp hóa, và di dân đổ về ngày càng nhiều, thì một số nông dân bỏ nghề nông, xây nhà trọ trên đất thổ cư của mình và cho thuê. Thường đây là những ngôi nhà cấp 4 nhiều phòng, mỗi phòng từ 10-12 m2, cho di dân thuê theo từng tháng.[32]  Theo số liệu có được về một làng vùng ven mới đô thị hóa về phía tây TPHCM, trong làng có 553 hộ KT1, tức là khoảng 20% tổng số hộ, đã đăng ký xây nhà kinh doanh nhà trọ.  Số người ở trọ (diện KT4) là 12,500, xấp xỉ tổng số dân làng (13,000), tức là trung bình mỗi chủ nhà trọ cho khoảng 22 di dân thuê.[33]

Trên đây chỉ là một trong nhiều thí dụ ở vùng ven đang đô thị hóa nhanh chóng của thành phố. Chúng ta thắc mắc tại sao một hình thức kinh doanh nhà không hợp pháp như thế (xét về các quy định xây dựng cơ bản, hợp đồng thuê nhà, vv.) không những được cán bộ địa phương chấp nhận (vì nhà trọ và người thuê nhà đều có đăng ký tại phường) mà dường như còn được họ khuyến khích nữa. Nguyên nhân có lẽ nằm ở quyền hạn của chính quyền địa phương, đặc biệt trong bối cảnh phân công, phân nhiệm cho cấp chính quyền cơ sở.[34]  Với chính sách phân quyền tự hạch toán, sức ép tài chính đối với chính quyền cấp quận/huyện (và thấp hơn là cấp phường) càng tăng, vì hầu như đơn vị nào cũng thi đua thu nộp cho ngân sách thành phố càng nhiều càng tốt, trên tinh thần là càng thu nhiều thì thành phố sẽ phân phối lại cho các địa phương càng nhiều. Khi mà chiến lược phát triển kinh tế chú trọng đến việc đẩy mạnh công nghiệp hóa và sử dụng lao động rẻ từ dân nhập cư từ nông thôn để tăng sức cạnh tranh thì giải pháp quản lý không chính quy cho phép nhà trọ phát triển cũng rất có ý nghĩa. Nhờ có chỗ ở “rẻ” (rẻ cũng đồng nghĩa với kém chất lượng), chi phí tái sản xuất của lao động sẽ thấp, nhờ vậy làm tăng khả năng cạnh tranh của địa phương trong việc thu hút đầu tư công nghiệp tư nhân và qua đó ngân sách địa phương tăng theo nhờ tiền thuế và phí.  Hơn nữa, bằng cách cho phép những người trước đây làm nông được kinh doanh nhà trọ là giúp tăng thu nhập cho người dân địa phương, đặc biệt là thành phần KT1 mà cán bộ địa phương chịu trách nhiệm chăm lo đời sống.  Như thế là hình thành một liên minh về quyền lợi, trong đó người dân được hưởng lợi nhờ tiền cho thuê nhà, di dân hưởng lợi từ tiền thuê nhà thấp hợp với thu nhập, các chủ nhà máy hưởng lợi nhờ tiền công lao động rẻ, chính quyền địa phương hưởng lợi vì tăng được các khoản thu phát sinh tại địa phương, và chính quyền cấp cao hơn hưởng lợi vì những của cải tạo ra sẽ được dùng để phục vụ cho cả thành phố.

Nhờ chiến lược quản lý linh hoạt và phi chính quy này mà của cải được tạo nên từ việc phát triển vùng ven của thành phố được sử dụng để phục vụ quyền lợi của nhiều đối tượng khác nhau. Và bức tranh toàn cục, và có vẻ hơi hỗn độn, của việc phát triển nhà ở tại vùng ven này dường như là một phần trong một bức tranh lớn hơn gồm những quyền lợi lớn hơn, bao gồm các chủ thể nhà nước, các chủ thể không thuộc nhà nước ở nước ngoài cũng như trong nước, với đủ mọi cấp, từ trung ương xuống đến cấp phường và thậm chí đến từng hộ gia đình trong phường.  Thay vì coi cảnh quan vùng ven là chắp vá với hai hình thức phát triển nhà ở chính thức và không chính thức, ta nên bắt đầu coi cảnh quan đó là một hệ thống tổng hơp, tuy rất phân khúc, xuất phát từ sự kết hợp các quyền lợi của khu vực nhà nước và không thuộc nhà nước, có sự tham gia của vốn nước ngoài với mọi quy mô, từ việc hợp tác được nhà nước hậu thuẫn như Nam Sài gòn, cổ phần hóa các công ty như Intresco, quyền lợi của người nước ngoài mua và thuê nhà không chính thức ở những nơi như An Phú, cho đến những nhà đầu tư công nghiệp quy mô nhỏ có nhà máy đặt tại vùng ven và qua đó góp phần thúc đẩy việc phát triển nhà trọ cho vô số di dân về thành phố.

 

V. PHÁT TRIỀN CÔNG NGHIỆP Ở VÙNG VEN TP. HỒ CHÍ MINH 

 

Ta cũng thấy một bức tranh tương tự như trên nếu nhìn vào cảnh quan phát triển có vẻ rời rạc của công nghiệp tại vùng ven thành phố Hồ Chí Minh trong suốt thời kỳ đổi mới.  Và, thật lạ, lần này chúng ta cũng lại bắt đầu bằng câu chuyện của công ty Đài Loan và quan hệ hợp tác gắn bó của họ với chính phủ VN. Một cách chính thức, công nghiệp hóa ở thành phố Hồ Chí Minh đã được đẩy mạnh nhờ việc thành lập 12 KCN và 3 KCX hiện nay đang hoạt động. Đây là những kênh tiếp nhận đầu tư nước ngoài và là môi trường quan trọng cho việc chuyển đổi lao động từ sản xuất nông nghiệp sang sản xuất công nghiệp có giá trị gia tăng cao hơn. Các khu này được quản lý bởi một cơ quan nhà nước là HEPZA, Ban Quản lý các khu chế xuất và khu công nghiệp thành phố Hồ Chí Minh). Các KCN và KCX của thành phố hoạt động rất hiệu quả, đến nay tổng cộng đã thu hút được hơn 4 triệu đôla vốn đầu tư và tạo thêm hơn ¼ triệu việc làm tại thành phố.

HEPZA được thành lập năm 1992, sau khi KCX đầu tiên của VN đi vào hoạt động năm 1991 (KCX Tân Thuận do CT&D liên kết xây dựng). Mặc dầu “H” trong HEPZA là thành phố Hồ Chí Minh nhưng HEPZA không trực thuộc chính quyền thành phố mà chịu trách nhiệm trực tiếp với Văn phòng Thủ tướng; đây là một “mô hình đặc biệt” ở chỗ HEPZA độc lập, không thuộc quản lý của các bộ ngành liên quan. Giống như Nam Sài gòn trong lãnh vực phát triển nhà ở, KCX Tân Thuận là điển hình của công nghiệp hóa, là một mô hình sẽ nhân lên trong việc phát triển các dự án tiếp theo của HEPZA. Vừa là một phần quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tế của thành phố Hồ Chí Minh, HEPZA còn mang lại một cơ chế cho việc quản lý của chính phủ đồng thời là phương tiện để duy trì sự độc lập so với các cấp chính quyền địa phương và cấp bộ. Thí dụ, HEPZA được tự quyền phê duyệt các dự án đầu tư từ 40 triệu đôla trở xuống.

Nếu đi một vòng qua vùng ven của thành phố Hồ Chí Minh ta sẽ thấy công nghiệp hóa ở thành phố không chỉ có 15 KCN và KCX của HEPZA. Thí dụ, tại phường mới thành lập tôi nhắc đến ở trên, chỉ có 40 ngàn dân nhưng trong phường đã có hơn 200 nhà máy đăng ký hoạt động tại địa phương, và hơn 1500 cơ sở kinh doanh hộ gia đình. Đi dọc theo những con đường chính trong phường, ta sẽ gặp những nhà máy cán thép, nhà máy nhựa, và đủ loại cơ sở sản xuất nằm lẫn giữa những ngôi nhà lớn nhỏ, các tiệm sửa xe đạp, và các quán, tiêm hai bên đường. Ngoài ra, ta cũng thấy sự có mặt đáng kể của đầu tư nước ngoài, thường là các nhà máy liên kết với đối tác Đài Loan, Singapore, Malaixia, vv. Đây là một hình thức đầu tư mà trong bối cảnh Trung Quốc có người gọi là “đầu tư du kích”, tức là có quy mô nhỏ, nằm rải rác, nhưng nếu gộp lại thì có tổng giá trị rất lớn.[35] Cảnh quan công nghiệp pha trộn này có thể so sánh với việc xây dựng nhà ở đủ loại nói đến ở trên, và việc xây dựng nhà máy ở vùng ven cũng thông qua thương lượng và đăng ký với chính quyền cấp phường.  Cũng giống như trường hợp của các nhà trọ “không hợp lệ” cũng được đăng ký ở phường, hầu như không thể định lượng được toàn bộ việc phát triển công nghiệp của cả thành phố. Tương tự như các số liệu về dân số và nhà ở, thống kê chính thức của thành phố Hồ Chí Minh về số lượng nhà máy, sản lượng công nghiệp, đầu tư nước ngoài vào công nghiệp và lực lượng lao động công nghiệp chắc chắn đều không chính xác, còn những nhà quy hoạch và nghiên cứu địa phương thì ước lượng (hoặc rất có thể chỉ đoán) rằng sản xuất công nghiệp bên ngoài các khu công nghiệp có lẽ cũng bằng hay nhiều hơn trong các khu công nghiệp.

Trong bài viết này tôi đã tách rời các vấn đề phát triển công nghiệp ở vùng ven  và phát triển nhà ở. Tuy nhiên, rõ ràng là hai vấn đề này liên quan chặt chẽ với nhau. Có lẽ nên xem công nghiệp hóa quy mô nhỏ và nhà ở bình dân là nằm trong một hệ thống tổng hợp, vì các nhà máy “du kích’ cung cấp việc làm và các chủ nhà trọ cung cấp chỗ ở cho số di dân từ nông thôn về thành phố kiếm việc. Những thay đổi này có quy mô và tầm quan trọng kinh tế rất lớn, nên thật ngạc nhiên khi bị để lọt sổ hoặc coi là tự phát bởi chính quyền thành phố. Vì thế, trong phần kết luận của bài viết này, chúng ta nên quay sang vấn đề đô thị hóa vùng ven như là ranh giới của quản lý nhà nước.

 

VI. VÙNG VEN TP. HỒ CHÍ MINH: RANH GIỚI CỦA QUẢN LÝ

 

Trên danh nghĩa, phân định lại địa giới của thành phố Hồ Chí Minh có thể được hiểu là các huyện nâng lên thành quận, hoặc nói cách khác, vẽ lại ranh giới đô thị của thành phố. Theo quy định hành chính của VN, các đơn vị ngay dưới cấp tỉnh gồm có “huyện’, thuộc khu vực nông thôn, và quận, thuộc khu vực đô thị. Thành phố HCM, một thành phố cấp tỉnh, hiện nay gồm có 19 quận và 5 huyện.[36]  Việc nâng cấp và thay đổi danh xưng này đã xảy ra hai lần trong những năm qua. lần thứ nhất vào năm 1997, một huyện bên kia sông Sài gòn, huyện Thủ Đức, được tách thành 3 quận mới (Quận 2, quận 9, và quận thủ Đức), và hai quận nữa được tách ra từ các huyện (Quận 7 từ Huyện Nhà Bè và Quận 12 từ HUyện Hóc Moon0.[37]  Lần thứ hai vào năm 2003, một quận mới (Quận Bình Tân) được tách ra từ Huyện Bình Chánh nằm ở vùng ven phía tây thành phố.

Các danh xưng quận và huyện, trên danh nghĩa chỉ phân biệt khu vực thành thị và nông thôn và việc chuyển đổi chức năng của đất từ nông thôn sang thành thị một cách tương đối mà thôi. Vùng đất của Nam Sài gòn hiện nay một phần thuộc Huyện Bình Chánh, một phần thuộc Quận 7, và một phần thuộc Huyên Nhà Bè. Ngoài ra, trong Quận 9 mới thành lập cũng còn lại những diện tích đất nông nghiệp lớn. Khi phỏng vấn các cán bộ quy hoạch đô thị, tôi mới biết chẳng có tiêu chí chính thức nào cho việc nâng huyện lên thành quận. và việc thay đổi danh xưng hành chính này khi thì xảy ra trước (trường hợp Quận 9), khi thì xảy ra sau (trường hợp Quận Bình Tân) việc chuyển đổi chức năng từ nông thôn sang đô thị  The designations of huyen and quan, though nominally referring to rural and urban districts, only roughly correspond to shifting patterns of rural and urban land use. Nếu xét đến một quan tâm của quy hoạch tổng thể thành phố Hồ Chí Minh hiện nay là xây dựng các đô thị nhỏ ở vùng ven và xây mới một thành phố vệ tinh ở Huyện Củ Chi về phía tây bắc,  ta có thể tin rằng trong những năm tới, các chuyển đổi hành chính như vậy sẽ còn xảy ra.

Tuy nhiên, tái phân định địa giới không chỉ đơn thuần là những thay đổi về mặt hành chính kể trên, mà còn kéo theo những thay đổi về cơ cấu chính quyền, chính thức cũng như không chính thức, vì các chức năng đô thị và kinh tế không gian đô thị đan xen với các tập tục và thói quen sử dụng đất ở nông thôn. Ở đây tôi muốn nhấn mạnh đến đặc tính vô luật pháp của vùng ranh giới, tức là ở đó chưa có các thiết chế ổn định để quản lý tình trạng quá độ nên sẽ cần điều chỉnh dần thông qua sự linh hoạt trong quản lý.  Sự điều chỉnh này có thể xảy ra ở cấp cao nhất của quản lý phát triển đô thị, thí dụ, việc thành lập những cơ quan một cửa như HEPZA để tạo thuận lợi cho các nhà đầu tư vào các khu phát triển công nghiệp của thành phố. Ở cấp thấp nhất, việc điều chỉnh được thể hiện qua các quan hệ của chính quyền địa phương vì các quan hệ này ảnh hưởng đến các điều kiện kinh tế – xã hội của đô thị hóa, thí dụ như việc đăng ký và quản lý nhà trọ bất hợp pháp tại địa phương.

Còn đối với những vùng đang trong quá trình chuyển đổi về hành chánh, các quyết định về những vấn đề như chuyển đổi chức năng đất, ai được ở đâu, hoặc nên có những loại cơ sở hạ tầng và dịch vụ nào và ai cung cấp, có thể được đưa ra từ nhiều cấp, ban ngành và có thể phát sinh mâu thuẫn. Thực tế này cũng tương tự như một thực tế tồn tại tại các khu dân cư tự phát đã được nghiên cứu từ lâu: làm sao có thể được cấp quyền về nhà đất khi mà việc xây dựng và sử dụng đất đô thị nằm ngoại phạm vi quản lý của nhà nước? Câu trả lời là, quyền hành nhà nước, do chính quyền địa phương nắm giữ, có khi không địch lại các nguồn quyền lực xã hội khác, thí dụ hội đồng thôn, một tổ chức tôn giáo, một chủ đất quen biết lớn, hoặc thậm chí là một băng nhóm tội phạm.[38]  Trong trường hợp các nhà trọ phát triển ở vùng ven phía tây thành phố Hồ Chí Minh, để tạo điều kiện cho đô thị hóa, việc điều chỉnh được thực hiện thông qua dung hòa chia sẻ quyền lợi giữa cán bộ địa phương, chủ nhà trọ, và các nhà đầu tư công nghiệp.

Để miêu tả tình huống này, tôi đã dùng các từ “chính thức”và “không chính thức” một cách không chặt chẽ, vì về mặt lý thuyết, mỗi từ thể hiện những hướng nghiên cứu khác nhau. Mặc dầu nhiều tác giả có khuynh hướng sử dụng hai từ này như một cặp đối lập, tôi cho rằng những thay đổi tưởng chừng manh mún chắp vá đang xảy ra ở vùng ven thành phố Hồ Chí Minh nên được coi là nằm trong một hệ thống trọn vẹn, tổng hợp, mặc dầu có lẽ còn rời rạc. Việc phân định lại địa giới khi thành phố mở rộng ra ngoài đáp ứng được quyền lợi của những tác nhân khác nhau tại những nơi khác nhau và bằng nhiều cách khác nhau, từ quyền lợi của nhà nước đi liền với quyền lợi của các nhà đầu tư bất động sản nước ngoài và các nhà đầu tư bất động sản giàu có mới nổi ở những nơi như Phú Mỹ Hưng, cho tới sự hợp tác giữa người dân địa phương với các cán bộ phường ở những khu mới thành lập trong việc phát triển nhà trọ.  Phân biệt giữa “chính thức” (tuân theo các chuẩn mực và quy trình của nhà nước) và “không chính thức” (không theo quy định của nhà nước) là không áp dụng được ở đây. Việc tái phân định địa giới khi thành phố mở rộng ra bên ngoài được thể hiện qua việc thương lượng về quyền lợi giữa một số tác nhân, bao gồm các cấp chính quyền trong hệ thống phân quyền của nhà nước, các tác nhân xã hội thuộc mọi tầng lớp, thành phần, và các “lực lượng thị trường” đang càng ngày càng có vị trí quan trọng.

Khi nói về các lực lượng thị trường, việc đối lập hai khái niệm “nước ngoài” và “trong nước” cũng không ổn. Là ranh giới của toàn cầu hóa, vùng ven của thành phố Hồ Chí Minh là nơi đan xen các nối kết xuyên quốc gia, từ các các nhà đầu tư lớn nước ngoài trong các khu công nghiệp và trong thị trường nhà ở cao cấp cho đến các nhà đầu tư công nghiệp “du kích” có nhà máy đặt hai bên đường các vùng ven. Quản lý vùng ven là nhận dạng và cân đối các quyền lợi có thể mâu thuẫn nhau của nhà nước, xã hội, và vốn. Vì vậy quản lý nhà nước ở vùng ven phải tính đến vấn đề toàn cầu hóa và những vấn đề liên quan khi địa phương phải phụ thuộc vào những vấn đề ở bên ngoài ranh giới của mình. Có một nguy cơ ở đây là, bởi vì những ích lợi của việc mở rộng thành phố ra bên ngoài xảy ra vào thời điểm kinh tế đang tăng trưởng, khi các của cải đến từ đô thị hóa được phân chia rộng rãi cho nhiều tác nhân, tạo điều kiện cho người giàu đô thị cũng như di dân nghèo từ nông thôn lên, cho nên khi nền kinh tế toàn cầu đang suy thoái có thể trong một thời gian dài thì vùng ven của thành phố Hồ Chí Minh có thể sẽ nhanh chóng trở thành cảnh quan đáng lo ngại và bất ổn.

[1]Ngoại lệ này là định nghĩa của Wiktionary, một “từ điển mở của Wiki”: Vùng ven – periurban là vùng “liền sát với một vùng đô thị; giữa ngoại ô và vùng nông thôn.”

[2] Khái niệm đô thị hóa ngoại ô là “lấn ra” này được một bài viết gần đây của Chou và Chang (2008) sử dụng cho bối cảnh Đài Loan.  Tuy nhiên hai tác giả lại phân tích thành hai cấp độ, “lấn ra ở cấp đô thị” và “lấn ra ở cấp vùng”, một sự phân chia mà tôi cho là cũng tương ứng với cách phân biệt “ngoại ô” và “vùng ven.”

[3] Về mặt này, cũng xin nói rằng tôi cũng có gặp một trường hợp từ “periurban” được sử dụng trong nghiên cứu khoa học ở Bắc Mỹ để nói về “nông nghiệp vùng ven”, chính xác là loại chức năng “nông thôn” truyền thống nay được chuyển sang một bối cảnh rất mới, có tính “đô thị” hơn.

[4] Đầu tiên, McGee (1991) cho rằng cảnh quan của các “desakota” là đặc trưng cho đô thị hóa ở các vùng lúa nước Đông Nam Á. Ông bàn sâu hơn về điều này trong McGee (1995).

[5] Đây là một điểm quan trọng của điều mà Browder et al. (1995) gọi là “quan niệm truyền thống” về cảnh quan vùng ven, tuy họ cố gắng bác bỏ đặc điểm này trong công trình của họ.

[6] Có lẽ điển hình nhất ở Đông Nam Á về quy mô là khu “đô thị mới” rộng 6000 ha Bumi Serpong Damai, được xây dựng từ cuối những năm 1980 ở vùng ven phía tây Khu Đô thị Jakarta  (Douglass 1991), và còn có một thí dụ khác gần đây hơn là dự án cao cấp Pantai Indah Kapuk cũng do cùng một nhà đầu tư thực hiện ở khu dự trữ vùng đầm lầy duyên hải của Jakarta. Việc các công ty đầu tư lớn đứng ra xây dựng quy hoạch tổng thể thông qua các đại dự án – tư hữu hóa quy hoạch – đang là một đặc điểm chung của quy hoạch đô thị và cùng ven ở Đông Nam Á.  Shatkin (2008) đã bàn về vấn đề này khi liên hệ đến các điển hình ở Manila.

[7] Vấn đề pha tạp về mặt giao tiếp xã hội và hành xử xã hội ở vùng ven thành phố Hồ Chí Minh được bàn đến trong một nghiên cứu mới đây của Harms (2006).

[8] Khái niệm phân định địa giới như là chiến lược của nhà nước được đưa ra trong nghiên cứu của Vandergeest và Peluso (1995).

[9] Tôi đã bàn về những tương tác xã hội loại này, mà tôi gọi là “ba nền văn hóa của vùng ven,” trong Leaf (2002).

[10] Các phương diện dân số, kinh tế, và xã hội – văn hóa của thay đổi đô thị được Friedmann (2002) gọi là “ba ý nghĩa” của đô thị hóa.

[11] Khi bàn về những “lực tác động” gây thay đổi ở vùng ven trong bối cảnh Châu Á, Webster (2002) đưa ra một điển hình để minh họa rất rõ vai trò nổi trội của đầu tư trực tiếp nước ngoài trong việc phân tích hiện tượng này.

[12] “Đại đô thị Hà Nội” được quyết định thành lập ngày 1/8, gồm có thủ đô, và 219,000 ha từ tỉnh Hà Tây, huyện Mê Linh tỉnh Vĩnh Phúc và 4 xã thuộc huyện Lương Sơn tỉnh Hòa Bình. Việc mở rộng này làm tăng tổng diện tích của Hà Nội từ 92,000 ha lên gần 334,500 ha, và dân số chính thức từ 3.5 triệu tăng lên hơn 6.2 triệu.

[13] Chủ đề này được bàn chi tiết liên quan đến việc phân lại quận/huyện thuộc cấp tỉnh trong Malesky (2006).

[14] Xin xem Shatkin (2004) với phần phân tích chi tiết về các cơ sở của quyền lực chính trị địa phương – tức là “chính trị trong phạm vi đời thường” – đối với thay đổi ở vùng ven trong bối cảnh Manila.

[15] Điều này cũng chưa chắc sau ngày 1/8/2008, khi Hà Nội sát nhập các tỉnh kế cận (xin xem chú thích trang trước).

[16] Số liệu này lấy từ Bảng 02.02 của Niên giám thông kê TPHCM mới nhất (Cục Thông kê THHCM 2008, tr. 24).

[17] Về vấn đề này, xin xem Gainsborough (2003, tr. 3, ghi chú 18). Và để có cái nhìn tổng quan về các xu hướng điều tiết di dân và dân số gần đây ở thành phố Hồ Chí Minh, xin xem Luong (2009).

[18] Cũng chính là cấp tỉnh, vì thành phố Hồ Chí Minh, cũng như Hải Phòng và Hà Nội, được hưởng quy chế cấp tỉnh, một yếu tố có tính quyết định cho phép thành phố được quyền điều chỉnh ranh giới đô thị.

[19] KT là viết tắt của từ kiểm tra.

[20] Xin xem Fforde và de Vylder (1996) có bàn về vấn đề này và phân tích những yếu tố kinh tế – xã hội làm cơ sở cho đổi mới.

[21] Thí dụ, Gainsborough (2003) phân biệt giữa quyền thuộc về nhà nước và những quyền thuộc về doanh nghiệp trong bối cảnh tư hữu hóa các xí nghiệp quốc doanh.

[22] Gillespie (1995) nói kỹ về vấn đề này, và tôi cũng sử dụng lại khi nói về Hà Nội trong Leaf (1999).

[23] So sánh thành phố Hồ Chí Minh với một chiếc bánh donut, tức là dân số nội thành đang giảm, còn dân số ngoại thành đang tăng nhanh, được lấy từ nghiên cứu mới đây của Viện Quy hoạch đô thị thành phố Hồ Chí Minh và Nikken Sekkei.

[24] Khu Nam Sài gòn nằm trên một hành lang đông-tây dọc theo đại lộ Nguyễn Văn Linh, có diện tích 3,300 ha. Theo dự định sau khi xây dựng xong vào năm 2020, Nam Sài gòn sẽ cung cấp chỗ ở cho 500,000 dân, đồng thời ban ngày đón thêm 500,000 người vãng lai. Công ty phát triển nhà đất Phú Mỹ Hưng, một công ty con của CT&D, phụ trách việc quy hoạch tổng thể cho toàn bộ dự án Nam Sài gòn, nhưng chỉ xây dựng 20% khối lượng công trình ở phần cực đông, mà ta thường gọi là khu Phú Mỹ Hưng, về mặt hành chính gồm 2 phường của Quận 7, và được coi là khu vực hoành tráng nhất của Nam Sài gòn.

[25] Xin tham khảo các nghiên cứu của Waibel (2004; 2006) và Douglass and Huang (2007) để biết thêm thông tin và các phân tích khoa học. Nam Sài gòn được coi là một trong những Đại dự án đô thị mới xuất hiện trong vành đai Thái Bình Dương không chỉ vì quy mô và tầm cỡ, mà còn vì được thực hiện nhờ vốn nước ngoài, được tiếp thị theo định hướng toàn cầu, sử dụng thiết kế tiên tiến của thế giới, và được thực hiện bởi các công ty xây dựng quốc tế tầm cỡ – tức là hội đủ những tiêu chuẩn để được gọi là một Đại dự án đô thị. (Olds 2001).

[26] Mặc dầu nằm gần trung tâm thành phố, trước khi xây dựng dự án Nam Sài gòn, khu vực này vẫn là vùng “hoang sơ”, ở đó hệ thống kênh mương, sông ngòi của thành phố Hồ Chí Minh đổ vào vùng châu thổ sông Mekong, có nhiều đầm lầy và khó xây dựng nhà cửa. Một phần vì điều kiện địa lý như vậy mà vùng nầy trước đây là nơi trốn tránh của thành phần bất hảo từ thành phố ra, đồng thời cũng là một vùng kháng chiến thời kỳ chiến tranh chống Mỹ. Nhiều người dân thành phố Hồ Chí Minh cho rằng việc thoát nước cải tạo vùng đất này để xây dựng là nguyên nhân gây nên việc ngập lụt ngày càng tăng trong thành phố vào mùa mưa

[27] Một mặt, lúc ấy Mỹ vẫn còn cấm vận mậu dịch đối với Việt Nam, mặt khác, Việt Nam không muốn tỏ ra quá thân thiết với Trung Quốc.

[28] Chẳng hạn, trong nghiên cứu về ngành phát triển nhà đất tại thành phố Hồ Chí Minh của mình, Kim (2008) phân biệt bốn loại công ty chính dựa trên tính chất tổ chức; bản thân các loại công ty này còn có thể chia nhỏ ra tùy loại và quy mô của dự án thực hiện.

[29] Mặc dầu khó mà định lượng được hết quy mô của ngành bất động sản, dựa trên số liệu phỏng vấn năm 2001, Kim (2008, tr. 187) ước lượng có “khoảng 200 công ty tư nhân đang hoạt động tại thành phố Hồ Chí Minh”.  Theo website của Hiệp hội bất động sản TPHCM (www.horea.org.vn) – trực thuộc UBND TPHCM, được thành lập năm 2005 – số lượng thành viên của Hiệp hội là 268 công ty và 120 cá nhân.

[30] Vốn đầu tư nước ngoài chiếm hơn 1/3 vốn điều lệ của Intresco.

[31] Ở các làng vùng ven của các đô thị Trung Quốc cũng có những cơ chế tương tự. Zhang (2001) phân tích chi tiết về một trường hợp điển hình ở  Bắc kinh, còn Leaf (2007) trình bày tổng quan và đi sâu nghiên cứu phân tích hiện tượng này.

[32] Xin xem Phan (2007), một nghiên cứu gần đây về các mối quan hệ xã hội của di dân sinh sống tại các nhà trọ ở vùng ven.

[33] Ngoài ra trong làng còn có 4,500 di dân thuộc diện KT3 đã mua được nhà và đất, và 9,900 người thuộc diện KT2 là dân từ trong thành phố dời ra. Như vậy, tổng dân số đã đăng ký tại địa phương này (trước đây là làng, nay là phường) là khoảng 40,000.

[34] Leaf (2005) phân tích chi tiết về việc linh hoạt trong quản lý, hoặc hình thức quản lý không chính quy, sẽ phục vụ được nhiều thành phần dân chúng đa dạng hơn, qua đó càng giúp nhà nước củng cố được vị thế của mình. .

[35] Từ này được lấy từ nghiên cứu của Hsing (1998) về đầu tư công nghiệp của Đài Loan tại miền nam Trung Quốc.

[36] Mỗi quận gồm từ 10 đến 15 phường, còn mỗi quận được chia thành 7 đến 21 xã.

[37] Tên các quận có khi là địa danh, có khi là số là xuất phát từ lịch sử của thành phố. Ngày xưa các quận thuộc Sài gòn được đặt tên bằng số, còn các quận của Gia Định lại được đặt tên bằng địa danh.

[38] Vấn đề này được Leaf (1994) bàn đến một cách tổng quát, đồng thời cũng liên hệ cụ thể đến trường hợp của Jakarta.