Phản biện bài Chính sách bảo tồn đất nông nghiệp tại Trung Quốc

Posted by dzung do thi on Tháng Tám 28, 2012 in Quy hoạch không gian | Bình luận về bài viết này

1. 1.       Đúng?

Việc bảo tồn đất nông nghiệp cho đất nước 1,3 tỉ dân, với diện tích đất nông nghiệp khan hiếm 0,2-0,3 mẫu Anh bình quân đầu người = 43% bình quân của thế giới– đặc biệt thiếu hụt ở phía Tây, và tốc độ đô thị hóa nhanh đòi hỏi chính quyền Trung Quốc ban hành và thực hiện những chính sách nhất quán, kiên quyết, và kiên trì theo đuổi để đảm bảo giữ gìn quỹ đất có giá trị sống còn cho quốc gia.

Cách đặt vấn đề nguy cơ thiếu hụt và chính sách tiếp cận giải quyết theo tổng lượng nông điền – zero net loss đặt cơ sở giải quyết khá đơn giản và dễ hiểu, dễ áp dụng – đặc biệt từ phía người có quyền phân bổ ở phía trên.

1. 2.       Có vấn đề?

Tuy nhiên, chính sách này chỉ đúng với một quy mô nhất định. Do có nhiều cấp hành chính nên chính sách tổng lượng nông điền có thể khá ‘ổn’ ở cấp lớn, nhưng càng xuống dưới càng có vấn đề.  Trên thực tế,  ở một cấp độ nhỏ hơn vùng nông nghiệp – ví dụ cấp thị trấn (thị trấn Trung Quốc có thể to bằng huyện của Việt Nam) thì việc tự cân đối tại chỗ có thể trở thành bài toán bất hợp lý.  Một vùng nhỏ hơn huyện có thể không tự cân đối hợp lý tổng lượng nông điền mà phải nhờ bên cạnh. Đất tự nhiên và nông nghiệp không phụ thuộc vào đơn vị hành chính nhưng dung đơn vị hành chính để cân đối tổng cung là điều phi lý.

Những bất cập đó nếu triển khai ở đơn vị cấp cơ sở rất có thể tác động xấu làm méo mó thị trường – đặc biệt là làm cho nhiều vùng ven đô – nơi có sức ép tăng trưởng cao không thể cân đối được. Nếu muốn thực hiện đúng chính sách, các nhà quản lý thực chất phải lách luật hoặc làm ngơ, cân đối ‘chui’ hoặc ngầm.

Việc phát triển nhảy cóc hay tràn lan do phải tự cân đối phản ánh sự bất lực hoặc bất cập của chính sách tổng lượng cân đối theo đơn vị hành chính. Điều này tuy không phải lúc nào cũng xảy ra nhưng có thể khá trầm trọng tại các khu vực ven đô và tập trung lớn dân nhập cư, nơi có việc làm phi nông nghiệp.   Tiếp tục các chính sách kiềm chế chuyển đổi đất sẽ làm cho đô thị phát triển phân tán đều ra các đơn vị hành chính khác, vô hình chung làm gia tăng sự phát triển lan tỏa và thiếu tính tập trung để tận dụng hiệu ứng quy mô đô thị.  Giá đất cao hơn và khó tiếp cận hơn bởi chi phí gia tăng phải cân đối tổng lượng nông điền (chi phí phát triển cao) làm cho hiệu quả phát triển thấp hơn và người nghèo khó tiếp cận đất đai hơn – có thể làm gia tăng các khu ổ chuột mới.

1. 3.       Nhìn cả 2 mặt

Tất nhiên phân tích trên có thể hiểu là bất cập, và mặt trái của chính sách.  Mặt phải của chính sách có thể là sự kiềm chế và rào cản lấy đất tràn lan sẽ giúp bảo vệ về tổng thể các khu vực nông nghiệp trù phú, các khu vực có truyền thống canh tác lâu đời trước sức ép rất lớn về tăng trưởng.

Dù sao thì đây cũng là lựa chọn phù hợp với ‘phong cách Trung Quốc’.  Là quốc gia có nền chính trị tập quyền với ‘thói quen’ sử dụng các biện pháp hành chính khá ‘cứng nhắc’. quá trình ra quyết định và thi hành quyết định ở Trung Quốc thể hiện một văn hóa lãnh đạo khá ‘độc tài’ (authoritarian). Phong cách lãnh đạo này dưa trên một nền văn hóa ‘phục tùng’ của cấp dưới rất triệt để (nhớ lại thời Đại cách mạng văn hóa, diệt chim sẻ, và ‘bốn đại nhảy vọt’) thì có thể quyết tâm chính trị và tuân thủ máy móc sẽ tạo được sự thống nhất cao trong chính sách – về mặt nào đó có thể thành công.

Trung Quốc qua vài thập kỷ vẫn giữ được sự ổn định về sản lượng lương thực có lẽ không thể không nhờ chính sách có phần cứng nhắc này.  Nói cách khác, nó vẫn phát huy tác dụng.

1. 4.       Điều kiện của chính sách và bài học thể chế

Bài học này nếu đúng thì rất có thể phải xuất phát từ phong cách độc tài cũng chính là yếu điểm của nó. Nếu chính sách hay quyết định ‘có vấn đề’ từ chính quá trình thực thi thì sự phản hồi và điều chỉnh thích ứng nhạy bén, tiếng nói đa chiều khó có thể phát huy.  ‘Thể diện’ lãnh đạo trong một số trường hợp lớn hơn cả lợi ích của đa số.  Điều này làm cho quá trình thay thế/điều chỉnh những sai lầm diễn ra chậm và không minh bạch.  Trong chính sách zero net loss, sự cân đối chỉ ở mức độ rất lớn, ở cả vùng nông nghiệp hoàn chỉnh, và ở các vùng có tốc độ đô thị hóa vừa phải và ít biến động.  Những vùng có sức ép phát triển lớn, không đồng nhất, khả năng hợp lý hóa tại chỗ khó đảm bảo thì chính sách này không đem lại hiệu quả tổng thể.

Đặc biệt, khi đánh giá mục tiêu phát triển thì hệ quy chiếu và các yếu tố xem xét là đa chiều. sự bó buộc vào một đơn vị tính là diện tích không phản ánh thực chất là:

1. Xã hội cần số lượng nông sản chứ không cần diện tích đất nông sản;
2. xã hội biến đổi về nhu cầu ăn uống và nông sản thì diện tích không đủ là cơ sở để đảm bảo nhu cầu biến đổi;
3. sự cân đối nhu cầu ở cấp vùng nào có độ nhạy cảm cao với thực tế năng suất lao động và đất đai luôn không đồng nhất. sự cân đối tổng thể chưa đủ để đảm bảo sinh kế và sản lượng;
4. Giá trị gia tăng của phát triển đô thị rất khác biệt, trong khi giá trị đất nông nghiệp là một mặt bằng khá đồng đều.  Sự gia tăng lợi ích giá trị trong chuyển đổi không phải là tổng cung, mà còn là cung ở đâu, và khi nào;
5. Những vấn đề đa chiều của lợi ích giữ lại đất nông nghiệp như thế nào đôi khi quan trọng hơn là có tổng cung bất biến là vấn đề cơ bản làm cho chính sách này không thực sự đem lại lợi ích tổng thể lâu dài cho xã hội.  Những người làm chính sách đã loại bỏ đi tính đa dạng và vận dụng một cơ chế tùy biến – thực chất là cơ chế thị trường định giá với sự hỗ trợ của Nhà nước trong giám sát đảm bảo một số mục tiêu xã hội và an ninh.  Trong khi đó điều này được phương Tây làm rất tốt thông qua cơ chế phản biện xã hội, tiếp cận đa chiều, tự do ngôn luận và nền dân chủ có tính đại diện cao và minh bạch;
6. Trên thực tế, Người Trung Quốc dù ý chí tuân thủ cao nhưng cũng rất mưu mẹo và biết cách lách luật và làm lợi cho mình.  Ngăn cản càng nhiều lợi nhuận thu được nếu lách được luật càng lớn. Dưới sức mạnh quy luật giá trị, các khu vực ‘màu mỡ’ cũng vẫn bị chính nông dân hoặc các bên có quyền lực chuyển đổi.  Mối lợi lớn vẫn làm xói mòn các quy định cứng nhắc hoặc bất cập.  Tuy nhiên, sự xói mòn không diễn ra đồng đều mà tập trung vào những khâu yếu của thể chế hoặc cấp lãnh đạo.  Nếu nó xảy ra ở cấp cao, sự bao che và sai lầm sẽ rất lớn bởi tính đóng của hệ thống này diễn ra những sai lầm – nếu có sẽ ở quy mô lớn và phát hiện thường là rất muộn.

Nếu như sự hợp lý của việc thống nhất cao và cứng nhắc quá trình ra quyết định có tác động tức thời và trên diện rộng thì yếu điểm của hệ thống này là bất cập của nó chậm được điều chỉnh.  Tiếp tục kéo dài chính sách này có lẽ sẽ làm xói mòn kết quả đã đạt được.  Cái đúng đã qua chưa chắc sẽ là cái đúng hiện tại và tương lai.

1. 5.       Kết luận

Việt Nam có thể học gì từ bài học của Trung Quốc? Thực ra có thể vừa khó vừa dễ.  Khó là sự tuân thủ cứng nhắc của người Việt không cao. Có lẽ chưa bao giờ người Việt triệt vì văn hóa là như thế.  Nếu có chính sách này thì thi hành cũng không cứng nhắc.  Sự ‘linh động’, duy tình, nể nang sẽ làm cho cả công chức, lãnh đạo và người dân, doanh nghiệp ‘lách luật’ nhanh hơn nếu nó bất cập.  Nói cách khác, nếu có sai thì yên tâm là Việt Nam có lẽ cũng sẽ không sai ‘lớn’.  Nhưng nếu một chính sách là đúng, cần ngay thì chúng ta cũng có lẽ không có được sự ‘độc tài’ và tuân thủ cần thiết để làm bằng được thật kiên quyết vấn đề liên quan đến lợi ích và nhạy cảm như đất đai.

Cái học được về tổng lượng cung về đất nông nghiệp của Trung Quốc có lẽ vẫn đáng học hỏi nhưng cần cải tiến giống như viện Lincoln đã phân tích.  Nếu làm đúng cách – tức là thay vì diện tích thì hướng đến cân đối theo sản lượng, có tính linh hoạt tùy biến, chỉ làm ở cấp vùng có quy mô đủ lớn đối với mỗi bài toán để có thể giải quyết bài toán đa chiều – cả phát triển đô thị và bảo tồn đất nông nghiệp và có tính biện chứng – vận động thì chính sách này cũng rất đáng học hỏi và vận dụng.

Chỉ có điều là việc làm này đòi hỏi sự tập trung chất xám để xây dựng chính sách ở bên cạnh các nhà chính trị.  Điều kiện để những nhóm này (có thể hiểu là think tank Việt) phát huy là họ phải được tự do nói những gì họ thấy đúng và cấp cho họ đủ nguồn lực – điều kiện để làm các nghiên cứu cơ bản.   Nhưng nếu như các vị trí này quá ‘màu mỡ’ thì quá trình thanh lọc sẽ nhanh chóng diễn ra. Rồi sẽ chỉ có những ‘quan hệ tốt’ mới được vào; và sự ưa thích nghe những lời nói phải sẽ dần loại bỏ những người kém ‘khôn lỏi’ ra khỏi cuộc chơi.  Nếu thế, có còn think tank ở lại để giúp cho chính sách đúng được thực thi và điều chỉnh kịp thời?

Có lẽ đây mới là bài toán khó giải nhất ở Việt Nam khi muốn ‘học’ điều gì đó từ bất kỳ ai, không chỉ là người láng giềng ‘lớn’ môi hở răng lạnh của chúng ta.

Hà Nội, ngày 29-6-2012

Nguyễn Quang Tưởng

Bài đã đăng trên tạp chí Quy hoạch Đô thị số 11, tháng 8 năm 2012